基于欧盟ETS借鉴的中国碳排放权分配机制探索
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作者: 李泉宝
[摘要] 碳排放权分配是中国开展碳排放权交易的核心问题。该文通过分析欧盟碳排放交易计划（EU ETS）的碳排放权分配程序、分配标准和分配方式，总结其成功经验和不足之处，并结合中国实际，提出中国碳排放权分配机制的建立方案。
[关键词] 欧盟ETS 碳排放权 分配机制
为促进全球温室气体减排，减少全球二氧化碳排放，国际社会正在对碳交易给予越来越多的关注。碳排放权的分配机制是任何碳排放交易制度的核心问题。以世界上运作最为成功的碳排放权交易机制――总量控制和排放权交易（cap and trade）机制为例，在这一机制下，政府设定碳排放总量，将排放权分配到各排放企业。实际排放量小于排放限额的企业可以在碳交易市场出售剩余额度；而实际碳排放量超过排放限额的企业则需到市场购买超出的额度。这样，碳排放权就成为一种商品，通过市场“这只无形的手”，实现碳排放权的优化配置，促进企业提高能源利用效率，减少二氧化碳排放。目前，欧盟在2005年1月1日启动的碳排放交易计划（ETS，Emissions Trading Scheme，也被称为Emissions Trading System）是目前世界上最大的碳排放交易体系，这一交易体系就是一种典型的总量控制和排放权交易机制。2008年以来，中国陆续在北京、上海、天津等地建立了环境能源交易所，但当前开展的碳交易主要是清洁发展机制（CDM）项目和自愿减排项目。下一步，中国应探讨如何在碳排放权总量控制下进行排放权交易。为此，首当其冲的就是设计一种科学合理的碳排放权分配机制。
1 欧盟ETS的碳排放权分配机制及经验借鉴
欧盟ETS的碳排放权分配程序遵循两步走的方式：第一步是制定国家分配方案（NAP）的总量控制。欧盟规定，在每一个交易阶段开始之前，每个成员国应将本国的排放控制总量及各排放实体分配的排放配额，以国家分配方案的形式报给欧盟排放交易委员会，由该委员会进行总量控制。第二阶段是配额在各国家内部分配阶段。各国确定所有可能参加碳排放权交易的产业和企业名单，将排放配额总量分配给所有参与排放权交易的产业，然后确定各产业内的企业可能分配到的排放配额。
欧盟ETS的碳排放交易覆盖范围和分配标准如下：在欧盟ETS第一阶段（2005年～2007年），覆盖能源、热能行业，以及某些高能耗行业（例如炼油厂和热电厂）等二氧化碳排放大户。在欧盟ETS的第二阶段（2008年～2012年），欧盟收紧排放总量，将更多的排放企业纳入交易计划。一般来说，碳排放权分配既可基于历史排放原则（Grandfathering）来进行，也可按照最新数据来分配。基于历史排放分配是指预先确定行业或企业的历史排放基准，以此来分配配额。分配可以采用协商或者公示的方式进行。基于历史排放分配的交易成本较低、并且有利于保持代际分配的一致性，但是，基于历史排放分配倾向于维持排放现状，客观上让污染严重的企业获得了更多的排放配额。美国采用的就是基于历史排放方法来分配碳排放权，而欧盟ETS则是根据当期排放量来分配排放权。
在分配方式上，欧盟ETS的碳排放配额分配采用了免费发放和拍卖相结合的方式。在ETS的第一阶段，按照企业现实排放量免费发放95%的排放配额，而通过拍卖发放的排放权不超过总量的5%。实际上，在ETS的第一阶段，只有丹麦、匈牙利、立陶宛和爱尔兰四个国家采用了拍卖方式，拍卖的排放配额数量也很少，分别占其全部分配量的5%、2.5%、1.5%和0.75%。在ETS第二阶段，用于拍卖的排放配额也不超过10%。对整个欧盟ETS而言，在平均每年分配的22亿EUA（European Union Allowances，即欧盟排放配额）中，仅有约0.13%（3百万EUA）是通过拍卖方式来分配的。欧盟ETS第一阶段的运行经验表明，免费发放碳排放权会带来一些问题。首先，企业往往会夸大其当期排放量，而各成员国政府为了保护本国企业，也默许这种行为，从而导致了排放配额的过量发放，使得碳排放配额的价格过低，降低了企业的减排动力。其次，免费发放碳排放配额对不同市场结构下的企业的公平性并不一样。ETS的引入增加了产品的边际成本，而垄断企业的定价往往是在边际成本基础上加上一定的利润加成。因此，具有垄断势力的企业反而会由此获得“额外利润”。Carbon trust公司曾估计，在ETS第二阶段的5年间，英国的能源产业有望获得60亿～100亿欧元的“额外利润”，西班牙的能源部门也能获得10亿～30亿欧元。但是，处于垄断竞争市场结构中的水泥、化工等行业就没有这么幸运了，它们在承担成本上升的同时，却难以将成本转嫁给下游客户。因此，免费发放碳排放权对于它们而言则是“双重损失”。实际上，这些问题在ETS当初选择碳排放权分配方式时，经济学家就已经预测到了。他们认为，采用拍卖方式，政府可将拍卖收入用于补贴消费者，或给企业或消费者减税，推动清洁能源技术的创新，提高清洁能源的使用比例。因此，经济学家普遍推荐通过拍卖方式来分配碳排放配额。但是，经济学家和各地政府推崇的拍卖方式几乎遭到所有企业的一致反对。因此，免费发放和拍卖相结合的方式只不过是一种短期的折衷选择，未来加大拍卖方式分配的碳排放配额比例将是必然趋势。
2 中国未来的碳排放权分配机制设计
笔者认为，吸取欧盟ETS碳排放权分配机制的经验教训，中国的碳排放权分配程序也可采取两步走的方式：第一步是制定各省（自治区、直辖市）分配方案的总量控制。各省（自治区、直辖市）对所辖企业进行详细调查，确保排放数据的准确性，然后把排放控制总量及各排放实体分配的排放配额，以分配方案的形式报给国家发改委。国家发改委根据“共同但有区别”的原则进行总量控制。第二阶段为配额在各省（自治区、直辖市）内部的分配阶段。各省（自治区、直辖市）确定所有可能参加碳排放权交易的产业及各产业的企业名单，将排放配额总量分配给所有参与排放权交易的产业，然后确定各企业可能分配到的排放配额。
借鉴欧盟ETS的碳排放交易的覆盖范围。中国碳排放交易试点阶段可先覆盖碳排放量最高、较容易认证的火电行业，然后逐步推广到石油冶炼、黑色金属加工与冶炼、水泥、造纸等行业。初期，选择各个行业中的大型企业参与碳排放交易，后期随着对各行业的减排核证标准、排放强度的优化，逐渐推广到行业内所有企业。
在碳排放交易试点阶段，中国可采用历史平均排放原则确定各行业及试点企业的排放配额，如根据各试点企业在试点期过去3年或至5年的年平均碳排放量确定其分配的碳排放配额。这样既能避免由于免费历史排放而产生的碳泄漏，也能起到激励企业改进技术，降低碳排放量。在碳排放权交易全面推广阶段，对已经试点的企业采用最新数据原则分配碳排放配额，而未试点的企业采用历史平均排放原则确定其碳排放配额。对于新设企业或成立未满3年的企业则参照行业内碳排放强度较低企业的排放强度来分配碳排放配额。
对于碳排放配额的发放，尽管拍卖机制能有效地降低社会管制成本，提高经济效率，但在碳排放权交易开展初期，为避免碳排放权交易给企业带来的成本压力，提高碳排放权交易的吸引力，中国仍然需要采用免费发放的方式分配碳排放配额。当然，对于电力等垄断企业，为了防止其将碳排放权带来的边际成本转嫁给消费者，利用免费发放的碳排放权获利，应对其提价行为进行严格监督。后期，随着节能减排技术的进步、碳交易市场的逐步完善，以及中国基础污染排放信息收集和处理工作的完善、碳排放权拍卖市场的建立健全，逐渐增加排放配额拍卖的比重，加大企业减排力度，以便政府能有更多的资金支持节能减排。
参考文献：
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