基于土地利用模式的城市交通政策选择

来源:用户上传      作者: 梁惠娟

　　[摘要]城市土地利用模式决定了城市的交通供需特征和交通方式，成为制定城市交通政策的基础。交通政策的选择也反映了城市土地利用的模式，导致城市交通可通达性的改变，从而引起城市各种要素的重新分布组合。文章从土地利用模式的视角探讨城市交通的产业政策和社会政策二者间的关系，最后就如何从交通政策的选择入手解决我国的交通问题提出一点建议。
　　[关键词]土地利用模式；城市交通政策；产业政策；社会政策
　　[作者简介]梁惠娟，中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生，广东广州510275
　　[中图分类号]F5
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672―2728(2006)11―0081―02
　　
　　一、概念内涵与相关政策纲领
　　
　　(一)土地利用模式
　　集中和分散模式构成了城市土地利用的两种最基本模式。毛蒋兴和阎小培认为分散模式指城市土地利用用途单一，用地功能相互分离，开发密度低，城市布局分散并不断向郊区蔓延，土地利用相对浪费的土地利用模式。集中模式是指城市土地利用综合化、多元化和多用途层叠，土地利用密度高，城市布局围绕市中心紧凑集中，土地利用相对集约的土地利用模式。也有学者把土地利用模式具体分为同心圆扩展模式、普遍模式、组团布局模式和卫星城模式等。
　　
　　(二)城市交通政策
　　一般认为，城市交通政策是由政府部门制定的，旨在协调、指导、约束交通活动的总纲，并以其权威性、综合性和战略性对城市交通发展起引导作用。根据各国采取的交通政策措施，本文把交通政策分为交通的产业政策和社会政策。
　　1．城市交通的产业政策
　　城市交通的产业政策是有关发展汽车产业的政策。20世纪90年代初期，中国进入市场经济，于1994年出台《中国汽车工业产业政策》，把汽车产业确定为国家的支柱产业，对汽车产业进行扶持，鼓励小汽车进入家庭。这一政策从长远来说是为加人WTO做好准备，同时也为了带动一系列相关产业的发展，如钢铁、能源、电子等。
　　2.城市交通的社会政策
　　城市交通的社会政策是有关优先发展公共交通的政策。早在1985年《关于改革城市公共交通工作的报告》就提出“大力发展公共交通解决城市交通拥挤问题”。2005年《关于优先发展城市公共交通的意见》继续强调“优先发展城市公共交通是提高交通资源利用效率，缓解交通拥堵的重要手段”。
　　
　　二、土地利用模式对城市交通政策的影响分析
　　
　　但凡政策都有一定的倾向性。出台于不同时期的两种交通政策有着不同的对象、目标和机制。产业政策的出台意味着国家对汽车产业进行干预，倾向于促进小汽车的制造和使用，因其对象是生产性企业和消费者，故采取市场化机制来追求经济效益。而社会政策是面向经营性企业和消费者来制定的，倾向于优先发展公共交通，经济利益不是唯一的目标，更多是要满足社会的交通需求，因此采取的是政府行政控制和市场运作方式相结合的混合机制。由于小汽车和公交出行方式的不同，城市交通的产业政策和社会政策必然存在一定的冲突，表现在资源配置、道路规划、交通管理和交通权利的方方面面。而这种冲突正是根源于城市的土地利用模式。
　　
　　(一)土地集中利用模式下的交通政策选择
　　土地的集中利用使经济、文化、商业、人口等要素高度聚集。通勤距离的减少和出行量的增加使个人占道面积减少。如果仅靠增加交通供给，新增道路又会进一步诱发私人交通的发展，从而使交通状况陷入一种恶性循环当中。加之土地资源紧缺，迫使政府倾向于选择交通的社会政策来缓解交通压力。因为公交运量大，使相当多数的人在同一时间满足交通需求，这与土地的这种集中利用模式是吻合的。事实证明，密度高而且布局集中的城市更强调优先发展公交，如新加坡和香港。然而，公交优先政策的推行并不是没有条件的。为了推行这一政策，政府需要出台其他措施来加以配合，如提高能源价格和提高私人汽车的使用成本，从而引导人们自觉地选择公共交通作为出行工具。
　　
　　(二)土地分散利用模式下的交通政策选择
　　与集中的土地利用模式相比，密度低且分散的城市如洛杉矶更多强调发展私人交通，反之，获取各种经济要素便利的小汽车也会使城市趋向于扩散。这种城市没有一个传统意义上的市中心，即使有，这个市中心也是很小的，而且存在多个小中心分散它的就业和商业等等。这时候，建立一个单中心辐射的公交网络显然过于浪费，而建立多个这样的网络成本又太大，因此，鼓励小汽车的使用具有一定的合理性。但政府要推行汽车产业政策也需要建立在一定的条件基础上。第一，由于小汽车的使用要求先进的市政设施和治理污染的有力措施等，因此这种城市的城市化水平一般比较高；第二，经济较发达，人们能够支付购买小汽车和使用小汽车的各种费用。
　　
　　(三)两种交通政策相互促进的可能性
　　由于小汽车和公交具有不同的特点，因此对不同的土地利用模式具有不同的适应性。在政府的交通政策选择中，城市的集中与分散就成为一个重要的影响因素。正如城市的集中与分散没有一个明确的分界线，城市交通的产业政策和社会政策也不是完全冲突的。显然，发展汽车工业有利于推进城市化进程，而城市规模的扩大将带动公交规模的扩大，说明二者可以共同发展。具体来说，适度发展小汽车与优先发展公交的互促性体现在：
　　第一，从国际经验来看，即使是小汽车十分普及的发达国家及地区，城市交通系统仍主要依赖以快速轨道交通为骨干和主体的公共交通，而小汽车只是辅助性出行工具。
　　第二，只要采取适当措施和正确步骤，发展公共交通还可以促进汽车工业的发展。例如发展公共交通需要大量性能先进的公共汽车、电车，这将促进汽车产业的技术进步和产业升级。
　　第三，发展公共交通，促进自行车、摩托车交通向公共交通转化，减少混合交通对机动车的影响，可以为小汽车制造业的发展提供必要的城市空间条件。
　　
　　三、我国的土地利用模式与交通政策的选择
　　
　　城市的交通政策只是政府选择的一种管理交通的方式，最终目的是为“人”服务而不是为“工具”服务。每一种政策都可能对城市发展起积极作用，也可能带来阻力。对于我国来说，城市在机动车化之前就形成了人口密度高的城市结构，特别是加入WTO，突然面对已经成熟的跨国汽车工业，而没有机会像西方发达国家一样有一个相对缓慢的、公交与小汽车相互适应进化的过程，以及专门为二者的协调而进行的城市设计。此外，我国大部分城市人多地少的状况也决定了土地利用要以高密度开发为主。高密度开发的土地利用方式，应优先发展城市公共交通系统，尤其应重视快速、大运量公共交通方式的发展。
　　可是我国的城市公交优先政策并没有真正落实，管理部门和道路使用者对公交在城市交通中的地位和公交本身的规律和特性认识还不够，也缺乏“公交优先”的意识。公交的优先性应该在规划建设、资金投入、道路通行权等方面体现出来。补救的措施可以是引人私人企业和境外企业参与市内公交运营和加强政府的监督、优先考虑公共交通基础设施建设，管理上也要给予支持，例如逐步淘汰摩托车，发展快速轨道交通。另一方面，交通的产业政策带来的问题是市场不能解决的外部不经济问题，主要依靠政府的调控手段，例如提高能源价格和提高私人汽车的使用成本，来促进人们出行权利的平等。可以说，交通不仅是经营问题，也是管理问题。随着城市从集聚走向扩散，特别是郊区化的发展，交通需求渐趋多元化。人们对出行方式的选择由过去注重时间和成本转向注重安全、便利和舒适等指标。交通政策也要以交通需求为导向作出相应的调整，从而引导城市土地利用模式的优化发展。
　　[责任编辑：周志华]

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