论社区外来人口的“疏导式”管理
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作者: 陈宇鹏
【摘要】面对数量庞大、成分复杂的外来群体，政府部门应当采取“疏导”的方式展开治安、就业、生活、教育等方面的服务工作，使得外来人口的巨大劳动能量得以发挥，同时保证和谐社区的构建。另外，为了解决外来人口的管理问题，有关部门还应着力创建信息化、多元化、人性化、制度化的管理体系。
【关键词】多元化 信息化 人性化 管理策略
改革开放以来，外来人口的急剧增加为城市社区的发展带来了双重影响。一方面外来人口为城市社区的发展与繁荣做出了巨大贡献。但是另一方面，数量庞大的外来人口也为城市的治安管理带来了巨大压力。如何有效地利用外来人员的巨大工作能量，同时尽可能地解决各方面存在的问题，提升外来人口的生存质量，创建和谐社区，是当前亟待解决的一个社会问题。解决外来人口的管理问题，从根本上讲，需要建立一套完整有效的管理体制和具体的实施方法。概括来讲，管理系统包括四个方面，即信息化管理方法、多元化管理目标、以人为本的管理原则以及持之以恒的管理体制。
逐步建立信息化管理方法，实施流动人口的动态化监控
社区外来人口管理的难点和重点在于信息掌握困难。社区的监管人员以及派出所的民警缺乏有效的信息监控方法和机制，面对大量的外来人口，他们的工作难度很大。常住人口易于管理的前提是生活区域和方式相对固定，户籍制度的作用较为明显。相对来讲，外来人口的信息监控则显得非常困难。类似暂住证等措施可以在一定程度上解决这个问题。但是部分外来人口的停留时间较短，流动频率较快，有时管理部门尚未找他们办理暂住证，人员就已经离开了所在地，监控起来非常困难。
针对外来人口的管理可以从信息化、动态化的方式入手。信息化的前提是需要对外来人口进行基本的信息登记。可以根据外来人口的停留时间进行信息监管分类，比方说，停留时间超过三天以上的需要主动到所在地的派出所进行信息登记，而时间超过10天以上的需要出具相关的停留证明，如户籍所在地政府的介绍信等，而停留时间超过一月者则需要办理暂住证明。信息分类的方式可以大幅减轻工作人员的压力，较为全面地掌握外来人口的资料信息。当然，具体实施起来需要一定的外在保障。通常来讲，外来人口的停留地点为城乡结合部，以及部分老旧社区，这些地方往往缺乏足够的管理人员。信息化管理要求将责任落实到具体的个人。房屋户主在必要时应当成为第一责任人。根据上述时间分类，他们要主动向民警提供真实、具体、及时的外来人口信息。如果没有主动提供信息，出现问题时则应追究户主的责任。户主需要提供信息的情况可以分为以下几种：收容、接待外来人口，租借房屋给外来人口。当流浪者和来历不明的人员进入社区时，应当由居委会或者相关的工作人员进行信息问询和备案，以备民警查询所需。登记的内容可以包括年龄、性别、籍贯、民族、职业、婚姻等。
动态化则是指在信息管理过程中逐步实施网络管理的办法，构建类似公安部门信息管理系统的外来人口信息记录系统。当前的城市社区已经基本具备网络登记的能力。另外，由于二代身份证的颁发，使得信息管理成为可能。外来人口或者相关人员可以通过身份证“刷卡”的方式到所在地的信息管理部门进行“出入”登记。如此则可以帮助民警或者相关工作人员及时掌握外来人口的停留情况和基本信息。具体来讲，外来人口可以在居委会或者派出所设置的初级服务器，或者信息记录系统终端，及时、准确地登录各种信息，由此就可以改变过去民警挨家挨户、一笔一笔填写登记的方式。如此，就能使外来人口的管理紧随信息化的潮流，实现真正的升级换代。
尝试制定多元化的管理目标，实行因人而异的管理策略
外来人口在职业、受教育程度、经济收入等方面都存在明显的差异，根据停留的目的及其自身实际情况的不同，相关部门在进行管理和监控时，需要制定多元的管理目标，采取因人而异的管理策略。外来人口的个体情况虽然有所不同，但是可以根据一些宏观的因素进行层次划分，制定分级监管目标。按照当地的实际情况，相关责任人和工作人员可以制定诸如五级管理层次，四级管理层次，等等。例如北京地区可以根据实际情况将管理的对象进行五层次划分，从而选取侧重点，对部分特殊群体进行有针对性、有计划的监控。根据北京的公共治安、市场需求、资源分配等情况对外来人口管理实行五层次划分：第一层次，严重危害公共安全的外来人口，包括在逃犯、恐怖分子、敌对势力等，在进行外来人口监管时，该层次为特殊对象，重点筛选甄别，需要相关工作人员投入最多的精力进行管理。第二层次，无业游民、有污点记录者、患有严重传染疾病者等，这部分群体也是相关工作人员重点关注的对象，在具体的工作中，必须加强信息化、动态化的管理力度。第三层次，外来务工人员，有关部门要对这部分群体需要进行定期抽查，对于从事特殊工作的群体还需要付出一定的工作努力，例如对于从事化工行业的、食品行业的外来人群，要及时了解他们的生活状况和思想动态等。第四层次，外来旅游者和探亲人员等，对这部分人群关注的程度不必过高，只需执行一般的信息管理和审查即可。第五层次，外来出差公干、出席会议等人群，通常不需要过多的关注，执行例行规定即可。
遵循以人为本的管理原则，采取有利于和谐发展的帮扶方法
社区外来人口管理的最终目标是按照科学发展观逐步实现整个社会的和谐发展，减少、消除消极因素的影响和干扰，促进外来人口与本地居民之间的沟通、交流与融合，共享社会发展的成果。外来人口管理必须遵循的根本原则就是以人为本。管理的目标不是限制、歧视、甚至压迫，恰恰相反，而是为了维护最大人群的根本利益。作为整个社会的一分子，每一个合法公民的基本权利和义务是基本一致的，同时也享有公平的生存权和发展权。因此，外来人口管理工作的重点是帮扶与引导，积极采取疏导的方式消除矛盾、解决问题。
帮扶外来人口的工作应当从关系其生存、生活的最基本的问题着手，主要包括就业、教育、卫生、娱乐等几个方面。首先是就业问题。外来人口迁入的主要目的就是为了获得就业岗位、赚钱养家。在一种理想的层面上，如果每一位外来人员都能找到相对适合自己的工作，基本的生活有了着落，各种犯罪率必然就会大大降低，社区治安状况也会大为改善。由此，社区的工作人员可以积极为外来人口寻找、推荐合适的工作岗位，帮扶其尽快实现就业。
其次，探究提供教育服务的途径和方法。目前，很多外来人口都会在外出务工的时候将子女带在身边。为了全身心地投入工作，很多人都没有足够的时间和精力去照顾自己的子女，同时受户籍制度、学籍制度等方面的制约，很多流动儿童受教育的权利得不到应有的保证。从以人为本的立场出发，从整个国家和民族的长远利益出发，有关政府部门都应该为这些外来人口的子女尽可能地提供基本的教育服务。例如，根据信息化、动态化管理系统中的条件，统计适合条件的儿童数量，由政府部门投资建立更多的学校以满足农民工子女就学的需求。
其次，积极引导外来人口开展各类丰富多彩的文娱活动。外来务工人员的工作非常辛苦，他们的业余文化生活也比较缺乏。这种情况在客观上也影响到了网吧、美发、洗浴等场所的管理秩序。尤其对一些青少年而言，如果不对他们进行正确的引导，很容易就会成为社会的危险因素。因此，在有条件的情况下，社区管理部门应当组织各类有益于身心健康的文娱活动，积极推动社会精神文明建设，使外来务工人员能在工作之余不断提高自身的文化素养。例如开展美食大比拼活动，让来自五湖四海的各个地区、民族的外来人员进行饮食文化交流，由此也可以加强彼此间的联系和了解，增进互信，构建和谐、融洽的社区关系。另外，还可以组织各种传统文化活动比赛或表演，如舞蹈、剪纸、舞龙、刺绣等。
坚持完善管理体制，探索可循环式的管理制度
完善的管理体制是以上各种管理策略和方法的外在保障，只有建立起长期有效的管理制度，落实相关人员的责任，设定必要的工作岗位，强化部门领导，才能够真正实现疏导式管理，对外来人口实现真正科学的管理。完善管理体制需要从制度、人员两个方面入手。首先，制定明确、详细的管理规章制度。相关部门，尤其是上级部门需要重视外来人口的管理工作，给予必要的支持和鼓励。明确民警的职责，要求其定期深入了解外来人口的基本情况，同时要及时核定他们的基本工作量，超额完成工作的，要给予适当奖励和补贴。另外，还要充分调动居委会的作用，成立外来人口管理工作小组，由一把手担任工作组长，实行问责制，由其负责发动群众积极参与信息管理和通报。其次，保证人员到位。成立由志愿者、楼长、轮流值班居民、居委会工作人员、民警等人员组成的多层次，多维度的工作组织系统，多渠道、多方面地了解信息、核实信息、监控信息。对于工作积极的人员予以适当的补助、奖励，保证长期稳定的工作队伍，完善可循环式的管理制度。
社区外来人口的管理工作可谓任重而道远，随着城市化进程的不断加快，管理工作需要进一步系统化、科学化和人性化。关于外来人口的信息隐私，个人权利与公权力之间的平衡，以及外来人口与社区人员之间的接触、沟通与交流等都应成为未来研究工作的重点。（作者单位：义乌工商职业技术学院）
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