空间层次上的效率与公平
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作者: 贾 康 马衍伟
主体功能区将使空间层次上的公平和效率上升到新的境界。应整合现有的区域合作及协调机构，建立起高效的区域协调组织机制，同时改革目前地方政府通过各种渠道和驻京办事处“跑部钱进”的体制机制。
党中央、国务院已经把财税政策看作是推动我国主体功能区协调发展的一个重要政策工具和杠杆。
打破行政区划界限：主体功能区财税政策的转型思路
有效的区域政策要求仔细地设计和实施各种协调政策，主要包括行政管辖区域内的协调和行政管辖区域间的协调。我国主体功能区划是引导和约束中国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局、产业集群发展的总体方案，必然会使未来的空间结构优化，相应的空间管制方式也会形成“让发展（经济）”和“不让发展（经济）”两种取向。因此，它的实施将在空间层次上使公平和效率上升到一个新的境界：鼓励优化和重点开发区加快发展和限制和禁止某些区域发展，都是在空间结构上体现全局、整体的效率。在空间的层面上做好公平与效率、开发与保护的文章，是实现区域协调发展的一种新思路。从全国和地区的不同角度而言，今后，主体功能区财税政策的设计在全国范围内是更多地追求公平，而在各“区域”内应当更多地追求定位范围之内的效率。
按照形成主体功能区要求，财税政策目标应包括：
使四类功能区的居民享有均等化的基本公共服务，财税政策的关键是通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。
引导资源要素合理向目标功能区流动，体现为引导资本、劳动力和技术向鼓励、优化开发区流动,防止狭隘的地方利益膨胀，使市场信号扭曲，误导资源和要素的流向；引导人口从限制开发区和禁止开发区迁出，推进生态移民；引导优化开发区加快技术创新和产业升级，推进产业在国内合理转移等。
引导市场主体和居民节约资源和重视环境保护。政策着力点是，使资源浪费和环境污染行为支付必要的成本，通过成本影响市场主体和居民的行为；支持采用节约资源和环境保护技术的企业提升竞争力，使企业不至于因为致力资源节约和环境保护而处于不利地位；逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制，有效纠正外部性。
解决行政区和经济区域一体化发展问题,打破行政区划界限，创造优良的开发环境。通过专业化分工的深化和协作范围的拓展来扩大市场、保护环境、提高生产和组织效率，实现可持续发展，要求在财政资金的拨付、使用上统筹安排，在财税制度选择和优惠取向上综合协调。同时，各地区要积极融入全球分工体系，积极参与跨国区域合作。
建立高效的区域协调组织机制
整合现有的区域合作及协调机构，建立起高效的区域协调组织机制。在“西部大开发战略”、“振兴东北等老工业基地战略”、“促进中部崛起战略”和“鼓励东部地区加快发展战略”同时实施、形成“四大板块”联动的战略布局后，更需要国家对不同地区的政策优惠（支持）程度、政策工具的运用、不同政策的先后时序等有一个具有合理性和前瞻性的安排。
目前，我国已经设立有“国务院西部开发领导小组及办公室”、为促进振兴东北老工业基地而成立的“国务院振兴东北等老工业基地领导小组及办公室”和“国家促进中部地区崛起工作办公室”。为了提高国家区域政策的有效性,可考虑整合现有的“西部办”、“东北办”和“中部办”，设立一个包含中部地区和东部地区等“四大板块”在内的区域政策协调办（或委员会），作为区域协调发展的权威机构，负责制定区域经济发展的总体规划、协调不同区域与主体功能区利益主体之间的关系，执行全局性的区域政策，并监督国家用于区域协调发展的各种资金的使用。
其具体职能包括：一是召集、组织国家各部委间的协调会议。二是加强中央与部委、中央与地方之间的横向和纵向联系与互动,对于发现的问题，及时沟通、共同研究，相互协作、尽快解决。三是落实、指导、推动区域经济协调发展的责任制,达到确保区域经济的各项协调工作得到有效落实和监督执行；减少扯皮、提高决策效率。另外，建议在人大（立法机构）设立区域发展委员会。借鉴欧盟国家网络状治理结构的特点，中央的区域协调机构应吸收地方代表，反映地方的利益诉求。同时对目前地方政府通过各种渠道和驻京办事处“跑部钱进”的体制机制，必须实行改革。
建立“因区制宜”的财税政策
我国传统的区域利益协调主要靠中央政府的行政手段，利用市场力量不足。随着市场经济体制改革的不断深化，政府职能发生转变，因此推动我国形成主体功能区协调发展，应当建立新型的财税政策机制，基于全国统一、开放的大市场，协调区域利益互动。新型的财税政策机制可由财税收入归属机制、财税生态补偿机制、财税政策扶持机制、财税争端解决机制和财税信息共享机制五大机制构成。
在当前经济全球化和国内不少区域的经济一体化日益加快的趋势下，各类主体功能区的差别化政策制定和成效保障确实面临巨大的挑战，财税政策有必要针对不同的主体功能区形成不同的政策类型:
主要针对优化开发区的创新型财税政策。近年来中央明确提出的可持续发展、协调发展，科学发展观指导下建设节约型社会、环境友好型社会，以及增强自主创新能力、建设创新型国家的目标，首先有望在优化开发的功能区作出表率。这些已形成较强大工业化、城镇化基础，而国土开发密度已较高、资源环境承载能力已开始减弱的区域，当务之急是转变经济发展方式，以自主创新实现产业升级，提升其参与全球分工与竞争的层次，相对应的财税政策便应以鼓励创新为基本导向和特征。对于优化开发区，“健全区域协调发展的互动机制”的核心是要进一步健全市场机制，通过促进生产要素的自由流动，实现资源在空间上的优化配置。
主要针对重点开发区的激励型财税政策。重点开发区是一些已具备一定“经济起飞”条件，亟待激励其发挥巨大潜力较快形成新增长极的区域。财税政策应当通过特定的作用方式和工具组合，注重以经济参数（经济杠杆）来重新调度和倾斜配置一部分经济利益，起到引导、激励和约束当地政府和企业加快经济起飞和形成新兴中心区域的作用。财政激励通常有三种基本类型：筹集资本低于市场利率；减免税收；以及对商品或服务，诸如土地、劳动力培训或管理咨询给予直接补贴。
主要针对限制开发区的支持――补偿型财税政策。限制开发区是虽有一定开发空间但已不大，重点在加强生态修复和环境保护的区域。财税政策应当对这类区域加大转移支付的支持力度，并发展生态补偿机制。
主要针对禁止开发区的保障――补偿型财税政策。禁止开发区是依法设立的各类自然保护区，必须杜绝各种开发活动，但地方政府履行其管理职能仍然要发生一定的行政成本，其牺牲发展的机会成本要比限制开发区更高。对此类区域，财税政策的定位是以转移支付等保障地方政府的运转和基本公共服务，同时加大生态补偿的力度。（作者分别为财政部财政科学研究所所长、研究员、博导；财政部财政科学研究所博士后、甘肃省国家税务局科研所副所长、研究员）
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