失地农民问题：本质、成因与政策涵义

来源:用户上传      作者: 孙文华

　　摘要：在城镇化高速发展过程中，失地农民问题处理得当与否事关社会稳定。透过近年来城镇化进程中失地农民问题表象，对失地农民问题本质进行了细致分析，从制度、经济和社会历史等不同方面对失地农民问题的成因进行系统阐述，指出解决问题的相关政策涵义。
　　关键词：失地农民问题；成因；政策涵义
　　中图分类号：F321.1　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(2007)12－0055－04
　　
　　一、问题的提出
　　
　　近年来，我国城镇化高速发展，为保证城镇化对土地的需求，大量的农用土地变成非农建设用地。失地农民，是伴随着城镇化和工业化过程而出现的特殊群体。失地农民问题是事关社会稳定的大问题，社会犯罪群体中失地农民比例逐年增加，失地农民进一步边缘化极易加速聚集公共风险，诱发和放大社会危机。城镇化和工业化是失地农民问题产生的直接原因。城镇化是人类文明进步的重要标志，也是我国实现现代化的重要途径。目前，对此问题已经引起了党和政府、社会各界的高度重视。失地农民问题现在已经是“三位一体”的载体：既是社会问题，也是经济问题，更是制度问题。失地农民问题如果不能妥善解决，事关社会稳定、事关政治、社会、经济协调发展。
　　与失地农民问题直接相关联，近年来围绕城镇化过程中的征地问题，不少学者就征地过程中的利益博弈、市场化、土地非农化、土地制度缺陷、土地权益分配、社会保障等方面进行了大量研究。直接以失地农民问题为研究对象，近年来国内学术界也已经做了许多研究，许多学者从现状、农民失地原因、失地农民的补偿安置以及失地农民保障体系建设等不同侧面进行了研究。纵观国内已有研究，失地农民问题已经引起了学术界的广泛关注与研究，对本文的进一步研究具有积极的借鉴意义，但也存在不足：对失地农民问题的分析缺乏系统性，同时缺乏对失地农民问题形成机理内生性的深入研究，容易头痛医头、脚痛医脚。针对不足，本文拟系统地分析失地农民问题的本质、成因与政策涵义。
　　
　　二、失地农民问题本质探讨
　　
　　在现行的征地制度下，对农民土地的征用意味着土地的所有权由原来的集体所有转变成了永久的国家所有，更多农民失去了赖以生存和养老的根本――土地。失地农民的产生，是城市化进程中的正常现象，农民失地并不可怕，可怕的是失地同时失业。从失地农民问题的具体状况看，以下几方面现象非常突出：①失地农民规模很大，据估计，我国失地农民已经达到了4000多万，而且这一数字还在以每年250万到300万的速度递增；②土地征用后，基本实现的是货币补偿，而且补偿标准普遍偏低；③多数农民没有技术专长，重新就业难度很大，或者基本从事二、三产业中收入低下，稳定性差的工作；④生活习惯和生活方式难以改变，市民意识比较单薄；⑤失地农民上访事件不断，农民对于国家现行的政策抱怨很多，意见颇大。失地农民问题的外在表现按照时间顺序概括包括三个层次，首先，农民失地时点上产生的直接问题，主要包括失地农民规模问题、征地补偿标准问题；其次，农民失地后的个体问题，包括失地农民失地后的各种类型的个体生计风险问题；最后，失地农民个体问题演化出来的公共风险问题。
　　透过失地农民问题的诸多表现，可以对失地农民问题的本质作进一步分析。城市化的过程中，农民一旦失地，被动参与城市化，失地农民的个人风险的构成和强度可能会因此发生变化；同时与城市化所伴生的大规模的工业化过程也会产生就业等风险。市场经济条件下，对于一个理性个体，如果一个经济事件自己独立决策，事件的发生产生当期的“损”和“益”，同时产生未来的“损”和“益”，那么除了当期的损和益可以直接加以核算外，未来的“损”和“益”形成了一种事实上的不确定性风险。理论上看，一个理性的个体，对于一个经济事件的决策所遵循的内在逻辑公式是：当期收益值+未来收益当期贴现值≥当期成本值+未来成本当期贴现值。但是由于未来损益的不确定性，更一般的情况是：如果未来成本和收益的发生均存在风险，“损”发生的概率是X，“益”发生的概率是Y，那么上述逻辑公式需要修正为：当期收益值+未来收益当期贴现值*x≥当期成本值+未来成本当期贴现值*Y。做简单的移项，逻辑公式可以进一步简化为：当期的益损值≥未来的损*Y－未来的益*X。因此不难发现：如果农民可以自由选择失地与否，那么在当期的益损值确定的情况下，Y越大，X越小，其愿意失地的可能性越小。相反，Y越小，X越大，其愿意失地的可能性越大。
　　对于失地农民而言，如果失地后导致未来的收益的不确定增加，而成本的确定增加，客观上会减少经济事件当期发生的可能性。这是理性的农民在风险社会下的必然选择。但是对于失地农民而言，这种本该存在在市场经济下的理性行为逻辑并不能自由实现。因为，对于农民而言，自愿选择失地的行为受到限制，更准确地说不管是公共利益还是非公共利益，一旦国家决定征用土地，农民更多的只能选择被动接受国家规定的当期损益进行交易。但对于未来损益，农民即使有所权衡，也难以因此有效左右失地过程。这样，如果农民失去土地后，未来收益发生的不确定性增加，而成本发生的确定性增加，客观上国家的征地行为扭曲了农民的自愿风险选择行为，较之于农民的可能自愿选择，失地农民的个体风险因此被放大。且随着收益不确定性程度的增加和成本发生确定性程度的增加，扭曲程度也越高，个体风险被放大的程度也越高。
　　与城市化过程中的其他利益主体相比较，失地农民虽然是理性的利益主体，但其理性往往是很有限的理性。在一个急剧变化的社会发展过程，不可预测性得到加强，失地农民在此环境下更加难以有效的预知未来。事实上，城市化进程中的所有利益主体均有规避未来风险的内在要求，如果城市化过程的风险(产业结构升级、调整等方面的风险)客观存在，那么对于利益主体而言，如果风险无法回避的话，风险转嫁是次优选择，在以中央政府、地方政府、失地农民、产业资本主体为主要利益主体参与的城市化进程中，由于地方政府是第一行动集团，地方政府和产业资本主体效率兼容，在中央政府的委托目标难以客观准确显示的体制下，失地农民的利益损害难以及时有效地得到补偿的情况下，地方政府和产业资本作为利益兼容体主观上可能，客观上可以把未来风险转嫁给失地农民和中央政府。在当前城市化进程中的一些制度安排其本质更是未来风险转嫁的制度安排，在土地征用过程中，通过土地的征用，农民失去了与土地有关的所有权利束，大部分得到的是一次性货币补偿，这一事实既是财产(或权利)的强行交易，也是风险的强行转嫁。一方面地方政府以足够低的成本推进了城市化，产业资本主体以足够低的土地成本进行生产活动，另一方面地方政府所获取的土地收益是未来相当长时间内的收益贴现，未来的收益贴现转化成当期消费的来源；产业资本也是以当期的土地价格水平获得了未来相当长时间内的土

地使用权及其他权利束，失地农民则以政府规定的交易价格一次性卖出未来的土地收益权。当这一切的发生如果建立在低价格水平上的时候，未来的风险实际上已经转嫁。进而导致失地农民失地过程中的理性逻辑“当期的益损值≥未来的损*Y－未来的益*X”无法实现。相反，由于补偿标准偏低，失地农民无法有效融入到城市生产、生产中去，结果很容易出现“当期的益损值≤未来的损*Y－未来的益*x”，从而导致农民失地后个体风险产生，并可能随着时间推移而放大。当失地农民无法自身承当因为非自愿失地而产生的个体风险的时候，个体风险就可以通过各种形式转化为公共风险，如失地农民上访，社会犯罪等。
　　综上，失地农民问题的本质可以概括为：失地农民被动参与城镇化进程中，由于缺乏有效的制度安排，失地过程导致失地农民与其他利益主体相比并不能保证其帕累托效率改善而产生个体生存与发展风险，同时失地农民个体风险会随着时间变化演化成公共风险。
　　
　　三、失地农民问题成因分析
　　
　　在分析失地农民问题的本质基础上，系统地识别失地农民问题的成因更为重要。下面，从制度、经济、社会历史等不同层面对引起失地农民问题的主要因素逐一剖析，了解失地农民问题发生、演化的真正成因。
　　
　　(一)制度原因：中央地方委托代理关系下的地方政府道德风险
　　现实国情下，在从计划经济向市场经济转型的改革过程中，随着中央政府向地方政府逐步放权让利，在地区社会经济发展方面，中央政府与地方政府之间逐步形成了事实上的委托代理关系。在委托代理的理论框架中，广义的代理关系泛指承担风险的委托人授予代理人某些决策权并与之订立或明或暗的合约，但由于委托人与代理人绩效函数的不一致性及信息的非对称性，就可能产生逆向选择而产生道德风险。即代理人利用自己的信息优势，采取旨在谋求自身绩效最大化却可能损害委托人利益的机会主义行为。考虑到委托代理框架本身的制度缺陷，代理方天生的有发生道德风险的动机，如果道德风险发生的成本远远低于代理预期收益的增加的话，地方政府有足够的动力发生道德风险。
　　农民失地作为一种现象，是城市化进程中资源配置发生变化的结果。在市场经济制度下，如果农民失地是一种自愿行为，那么农民失地过程至多是一种现象，而不是一个严重的问题，失地农民现象之所以演化为问题，追根求源，离不开与市场经济制度嵌入所伴生的地方政府角色变迁所衍生的道德风险。失地农民现象变成问题主要是因为地方政府利用不完善的市场机制主导城镇化过程，导致了失地农民的强烈排斥。在地方经济发展过程中，城市化、工业化进程里地方政府越来越依赖粗放型的土地外延扩张。在城镇化过程中，地方政府之所以有足够的热情通过大幅度的土地扩容来给地方城镇化进程提速，原因是地方政府作为“政治企业家”，其一方面有中央政府委托代理的政治资源，另一方面又有企业家性质的内在利益目标追求。尤其是在当前的财政体制下，地方政府为了增加财政支出能力，促进经济发展，显示当地经济发展好的绩效信号，地方政府为了地方政府的税源，增加预算外收入成为地方政府的本能选择。地方政府有足够动力和信息优势使公共域的扩大，从而扩大公共产品生产的范围、数量，更好地显示代理成绩。与公共产权权利相对应的责任的缺失或者事实上的软约束是产生失地农民问题的重要原因。然而，在经济发展的强烈冲动下，随着城镇化进程的加快，农民失地不可避免。城镇化在扭曲的政府行为偏好下是经济发展的目标而不是经济发展的手段，农民在残缺的土地产权制度下在失地过程中：是典型的弱势群体和规则的被动接受者，失地农民往往游离于失地过程中利益博弈格局之外。当以地方政府为城镇化的第一推动力量和博弈的第一经济利益集团时，农民利益保护和农民就业问题变成了软约束而缺乏对地方政府行为的实际有效的硬制约。
　　
　　(二)经济原因：急速城镇化进程中工业化发展资本稀缺
　　理论上，完善的市场经济体制下自发进行的城镇化进程意味着：一方面，社会财富生产方式的转变，农业比重的进一步降低，另一方面，通过城镇化过程来增加社会的财富和经济增长的效率。因此，不难解释在当前的城镇化过程中，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，城镇化过程均被看成了地区经济增长的潜在有效支撑点。但是城镇化如果缺乏有效的产业结构布局、有效的工业化进程来推动，那么城镇化本身难以产生持续的经济增长动力。各地方充分认识到工业化对城镇化的正面影响后，有足够的动力来招商引资就是情理之中的事情了。从工业化过程投入看，资本、劳动、土地是基本的生产要素，在一个地区工业化进程中，由于缺乏足够的工业化产业资本，城镇化进程因此和大力招商引资联系在一起。从二元结构下一路走来的城镇化：过程中，各地方，尤其是经济欠发达地区所遇到的突出问题就是城镇化进程中工业化发展所需要的产业资本的不足，在大规模的城镇化过程中，产业资本缺乏形成了事实上的地区发展的瓶颈制约因素。
　　尽管从城镇化过程本身来看，农地非农化后意味着土地收益的增加，但问题在于与农地收益相比较，城镇化土地收益的增加是跨时间的平均收益的增加，并不意味着在特定时点上收益很快增加。如果把城镇化过程放进一个成本一收益框架来看，长期看，随着城镇化过程的深入，城镇化过程推进的边际成本下降，而边际收益上升，但成本和收益难以在短时间内平衡。纵观各地实践，大规模工业化、城镇化所面临着的突出问题是产业资本的稀缺，结果是产业资本在时点上机会成本居高不下，产业资本的价格上升。另一方面，在全球化的工业化分工格局中，中国工业的生产率低下可以形象地命名为“边缘化”。中国工业边缘化主要有两个表现：一是产业增加值率低；二是产业分布向低端集中。这是中国被动参加国际分工之后，在全球竞争体系中，与西方跨国公司相比所具有的不可避免的劣势，在采用同样市场竞争规则下，产业被固定在国际分工的底层的必然结果。如此格局下，短期内在城镇化过程中，对土地的长期真实价格必然是扭曲的，其本质是由于土地的最终需求主体是产业资本，产业资本既短缺，又技术含量低，这样产业资本在中国大规模城镇化过程中“物不美价不廉”。市场经济下经济增长，土地是一很重要的要素投入，要素投入的数量取决于土地的价格，以地方政府征用农地的过程很容易导致土地价格的扭曲。土地价格一旦扭曲，客观上导致经济增长的外延式发展，即很容易导致经济增长中土地要素替代资本等其他要素投入，而工业化过程中资本客观存在替代劳动力的趋势，从而不可避免地最终产生了土地替代劳动力的过程，结果是农民不仅低价出让了农地上一切产权意义上的权利，而且从长期看也难以保证有就业机会。
　　
　　(三)社会历史原因：失地农民被动失地后个体风险放大
　　随着经济的发展，农民的正处于一个从生存理性向经济理性逐步变化的过程。在这一进程的两端，一端是生存

理性，在传统的自然经济条件下，特别是在一个靠天吃饭的自然经济中，农民追求的更多是生存理性，其本质是风险的发生对于农民的影响可能是致命的；另一端是经济理性，尤其在当今的西方国家，农民已经不再是一种身份的代表，而更多的是一种产业的代号，农民的经济行为也以追求经济理性为主，传统意义上的农民可以在不同的产业之间做出不同的选择以实现其个人或者家庭利益最大化，在这一选择过程中，农民并不天然地会选择完全离开农业领域而变成市民。作为一个发展中国家，一方面我国经济经过改革开放得到长足发展，另一方面我国仍然是一个人口大国，农业劳动力人口在整个劳动力中所占比重还很高，农业不仅是一个产业的代号，农民还主要是弱势群体的主要组成部分。土地对于大多数农民来说，在一个可以预见的时间内至少仍旧会提供三方面的功能，首先是经济功能，是作为农业产出的投入要素；其次是就业功能，在农民人力资源难以匹配于现代化和工业化的情形下，土地是提供农民就业的载体，换言之，农民失地意愿是联系于个体的人力资源质量的，人力资源质量越高，非农就业机会和空间越大，失去土地的机会成本也就越低，相反人力资源质量越低，农民的就业空间越是依赖于土地，失去土地的机会成本也就越高}最后，基本保障功能，土地之于农民，最终除了作为消费的重要来源，还是农民化解消费风险的来源，越是经济欠发达地区，由于粮食的可储藏性、年际消费的可连续性等特征，农民可以通过粮食的储藏和适时出售等来化解家庭消费的不确定性所带来的风险。而一旦农民失去土地，上述三方面的功能将同时丧失。
　　城镇对于大多数农民来说是相对陌生的空间，但随着经济的逐步转型，城乡二元经济结构的逐步松动，尽管农民对城市的认知会有所增加。但认知的广度和深度是一个逐步变化的过程。农民作为理性的个体，成本、收益、风险是其任何经济决策比较充分考虑的要素。农民一旦失去土地，传统土地的功能全部丧失，而如果农民失地过程是非自愿失地，那么意味着失地农民是被动的参与城镇化，缺乏很快适应城镇里生存发展的本领和技能，另外如果失地补偿标准低下，社会保障措施缺乏，那么失地农民可能会在短的时间内出现“坐吃山空”而出现生存权利和发展权利同时缺乏的情形。
　　
　　四、主要政策建议
　　
　　(一)地方政府应转变发展理念
　　重新审视失地农民问题，中央政府制定政策至上而下促进地方政府转变发展理念，以公共风险识别和化解取代公共产品的简单数量扩张的发展思路非常迫切和必要。不同的城镇化目标追求是与地区的工业化水平、工业结构、社会经济发展的诸多要素密切相关的，而不同的工业水平，二、三产业结构又内生了对就业人员的要求，从而影响到失地农民的就业空间。失地后的农民就业途径取决于农民的自身素质、就业环境、产业结构等多方面的因素。在当前以行政力量主导或引导的城镇化模式中，在公平、效率目标之间、在地区短期利益和长期利益之间的不同取舍对失地后农民就业状况会产生极其重要的影响。城镇化应该是多目标同时兼顾的过程，如果不能综合考虑多目标，城镇化过程，尤其是地方政府主导的城镇化、工业化过程还可能会对失地农民产生深远的负面影响。以地区土地可持续利用和地区长期利益最大化为目标取向，以中央政府、地方政府和失地农民三者问利益协调为动机，从城镇化的当期成本投入和长期效益合理分配角度人手分析才是考虑失地农民补偿标准的合理性框架及补偿形式的好的切入点。考虑各地城镇化的阶段性，以失地农民就业空间挖掘、拓展为目标，为失地农民就业、城镇化健康推进、社会更加公正三者内生统一于城镇化进程中找到了着陆点、支撑架才是政府行使公共权力应该负起的责任。
　　
　　(二)采取多种措施从制度源头上解决失地农民问题
　　失地农民问题缘于：1、外因，农民与各利益主体博弈过程中的弱势地位所导致的不公平问题；2、内因，农民自身人力资源质量不能够匹配于市场经济要求所导致的低效率问题。两方面问题的共同作用是社会风险产生、扩大的催化剂、加速器。解决外因所产生的问题需要修正或者改变博弈框架，失地农民需要一个公平的利益表达、诉求体制和机制，是短效之策；解决内因所产生的问题需要改善失地农民人力资源质量，失地农民需要一个有效改善、长期自我提高人力资源质量的条件和途径，是长效之策。部分失地农民群体的可持续生计问题需要中央政府上升到公共产品提供层次上来考虑。中央政府作为正式制度供给的第一行动集团，对土地增殖的分配格局，对地方政府的制度约束，经济激励要做出重大调整。打破地区利益障碍，全国一盘棋，建立并完善社会风险识别、预警、化解为主要内容的综合体系，特别要加大对欠发达地区城镇化过程中失地农民问题的政策倾斜、转移支付、产业扶持。
　　
　　(三)重视失地农民就业问题，加速建立失地农民社会保障体系
　　各地在城镇化过程中，要充分重视对失地农民的技能培训，保证其基本的发展权利，把对失地农民问题的就业工作纳入到地方政府绩效考核体系，促进地方政府对待失地农民问题：①选择重点，对于家庭较为困难的失地农民应该及早让其就业，保障其生活；②普遍就业。普遍就业是指，保证至少一个家庭成员参加就业，减少家庭负担。这样，不仅保证了普遍就业，使得失地农民中不会因过度贫困而出现社会问题，也解决了岗位资源紧张的问题。
　　同时，失地农民的生活出现了困难。保证他们的基本生存权利政府责无旁贷，政府应该对他们掌握的征地收益进行有效的分配。从长远、规范的方向看，为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。特别是经济欠发达地区的失地农民基本社会保障问题，在土地出让收益中，可以考虑专门设立中央、省级政府失地农民问题专项资金和帐户，要加大对经济欠发达地区失地农民的专项转移力度，协助经济欠发达地区政府筹集基本社会保障资金。
　　
　　责任编辑：浩　宇

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