中央放宽户籍政策的解读与落实
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作者: 张 翼
2009年12月7日闭幕的中央经济工作会议的一个重要亮点,是“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制”。中央的号召,只有化解为地方各级政府的政策性举措,农业转移人口在城镇的就业、落户与市民化待遇,才可能真正得到落实。落实的前提,是要正确理解中央的相关决定。
一、“符合条件的农村转移人口”中的“条件”解读
如何理解中央经济工作会议中的“符合条件的农村转移人口”呢?这里所说的“符合条件”中的“条件”可以被总结为三条:第一,有合法固定住所;第二,有稳定收入来源;第三,居住满一定时间。
有“合法固定住所”是基本前提。农村人口进入城市,如果没有合法固定的住所,就无法形成“稳定”的城市化。合法稳定住所,既可以是自己购买的住房,也可以是租住房屋,更可以包括父母在子女家的居住、子女在父母家的居住等。因此,只将购买了住房的那些人定义为拥有“合法固定住房”是不合适的。在城市福利制度改革过程中,租住了城市廉租房的农民工,应该毫无疑问地被纳入“符合条件”的范畴。
“有稳定的收入来源”是农村转移人口的生活基础。“稳定的收入”,不能只被理解为“有稳定的职业”。很多城市政府,只将“有稳定的职业”解释为“稳定的收入来源”,这是很狭义地理解了中央文件。“稳定的收入”既可以是自己的保险收入,也可以是工作收入,更可以是子女转移的养老收入。那些落实了计划生育政策的农村老人,在年老之后要跟随已经在城市落户的子女生活,如果将这部分人口排挤在政策设计之外,是不妥当的。
“居住满一定时间”中的时间,是一个难以被定义的“时间”区间。各地大多将这个时间区间设计在5～7年。农民工的就业,是伴随劳动力市场变化而进行的就业。哪个城市收入高,他们就转移到哪个城市去就业。只有通过“以脚投票”并在转移过程中优选劳动环境好的城市,他们才能够形成被动性的“集体谈判”,求得收入的增长。因此,许多农民工很难满足5～7年的这一条件。所以,按照常住人口的定义标准,只要在一个城市居住满6个月,就应该被纳入城市化之范畴。
二、切实把“放宽中小城市和城镇户籍限制”落到实处
城市或城镇最常使用的办法,就是所谓的“购房落户”。虽然“拥有合法固定住所”成为学术界和媒体公认的基本落户条件,但大城市甚至很多中小城市却将之长期规定为“购房落户”。在某些大城市,即使购买了住房的流动人口,也常常不被准予落户。如果说大城市的公共设施压力较大的话,那么,中小城市公共设施的压力,则在人口逐步集聚过程中,会得到相应的解决。而某些城镇,根本就没有公共设施压力,却也想当然地“控制户籍压力”。一度实施的户口买卖,就变相将户籍视为城市政府的资源而出售获利。
近期,在有些大城市提出“人才落户”主张后,很多中小城市――包括某些正闹“民工荒”的中小城市,也不切实际地打出了“人才牌”。这些中小城市的想法是:“留住高素质人才,挤出低素质劳动力”。可现实情况是,中国初中毕业后就进入劳动力市场的人口越来越少――每年新增不足200万人,而接受过中等职业教育和高等教育进入劳动力市场的人口正与日俱增。比如,2010年的大学毕业生就达到630万,接受过中等职业教育的毕业生亦超过800万人。因此,南方某些劳动密集型企业虽然闹“技工荒”,但大量短缺的却是“普工”。在中国劳动力素质结构迅速转变的前提下,城市政府领导的想法需要更新,需要了解国情,需要改变策略。
正是在这种情况下,中央政府才高瞻远瞩,力促城市化与城镇化,统筹城乡发展。一方面以市场配置劳动力流向,转移农村劳动力,减轻土地压力,引导土地流转集中,保障农民人均纯收入的增幅;另外一方面也满足城市劳动所需,刺激经济增长,稳定就业环境,消除劳动力在城乡间持续流动的不稳定性,扩充内需以调整经济结构。
在访谈中我们发现:即使某些中小城市给予落户机会,有些流动人口也不愿意“落户”。如果我们的城市政府不转变观念,将农村转移人口仍然视为“外来人口”,视为所谓的“低素质人口”,或者仍然以“需要就招工,不需要就解雇走人”的方式看待农民工,那么,这些城市的“民工荒”会“越闹越荒”,直至将其闹成“荒城”。城市政府领导人必须明白,由于我国的人口转变,将农村视为劳动力“蓄水池”的时代已经一去不复返。谁竞争到了劳动力,谁就拥有了发展机遇;谁失去了劳动力,谁就在发展中被彻底甩在一边。
所以,对中小城市与城镇而言,“放宽户籍限制”,就是尽快撤除那些不合时宜的、苛刻的“落户条件”,只要满足“拥有合法住所”、“具有稳定收入”、“居住满6个月时间”,即应热情予以落户。户籍制度改革的目标,就是彻底废除与户籍登记相关的任何福利附加,就是赋予户籍登记以明确人口信息的专门职责,就是以常住人口为标准设计城市管理和服务体系。因此,在户籍制度改革过程中,“放宽户籍限制”的另外一层含义,就是淡化户籍对城市公共资源与社会保障的屏障功能,不将人分为三六九等,增强农民工对城市的安全感、归属感,做到所有常住人口同城同待遇。
三、就业、落户与城镇化之间的关系
就业、落户与城镇化之间的关系,是层层递进的关系还是并列的关系?对这个问题,不同的城市政府管理部门有不同的解释,甚至不同的学者也有不同的解释。有些城市政府管理部门,将就业视为落户的前提,将落户视为户籍化并给予市民化待遇的前提。这就对那些尚未就业的人口形成了市民化待遇歧视。
在这里我们需要明白:就业是城镇化的一个条件,但却不是必要条件。因为劳动力市场化的前提,是允许失业的存在。市场化中的劳动力人口不可能完全不间断就业。除政府部门、国有企事业单位外,绝大多数私营企业或外资企业中的就业人员,都会存在辞职、转岗、失业等问题。也就是说,即使是城市户籍劳动力人口,失业也是劳动力市场变化过程中的必然现象,故不能以就业作为城镇化的必要条件。
城市管理部门的正确态度应该是:以产业配置就业,以就业形成农村转移劳动力人口的“稳定合法收入”,以廉租房、保障性住房以及其他房屋等解决流动人口的稳定住所,以人性化服务使农村转移人口稳定生活在城市或城镇。这种性质的城镇化才具有“推进城镇化”的意义,需要注意的是,这里的重点是“推进”。因此,在现有制度配置下,中央政府要求城市政府部门“把就业与落户作为推进城镇化的重要任务”,而非城镇化的条件。也就是说,各地政府应该以就业拉动农村转移人口城镇化,以落户吸引农村转移人口城镇化,而不是没有就业就不能推进城镇化、没有户口就不能被城镇化。
最后要强调的是:“落户”是“推进城镇化”进程的一个手段,但不是城镇化的要件。只要工业化带动农村人口继续向城市和城镇集中,城镇化的速度就不会慢下来。但中国的人口会向哪个地区更多地集中,不是取决于落户,而是取决于产业配置与就业引导。因此,如果不缩小中小城市与大城市之间的产业配置差距与公共设施配套差距,如果中央政府与地方政府的投资仍然继续向大城市集中,则中小城市的城市化速度会慢于大城市。因此,大城市与中小城市之间投资拉动的变数,会给未来中国劳动力人口的布局造成更多的变数。
作者:中国社科院人口与劳动经济研究所研究员
(责编/张立新)
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