系统重要性金融机构监管指导意见政策解读与内部审计关注要点

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　　[摘要]为加强对系统性金融风险防范，2018年11月一行两会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（银发[2018]301号）（以下简称《指导意见》）。本文以审计视角，对指导意见进行解读，关注政策出台背景和对银行影响。
　　[关键词]系统重要性金融机构 商业银行 内部审计
　　一、《指导意见》出台背景
　　系统重要性金融机构在金融体系中居于重要地位，其经营和风险状况直接关系到金融体系整体稳健性以及服务实体经济的能力。系统重要性金融机构按照各自影响范围，分为全球和国内系统重要性金融机构（G-SIFIs和D-SIFIs），分别由国际金融监管组织和各国监管机构进行监管。本次《指导意见》出台，标志我国国内系统重要性金融机构监管框架正式建立。
　　（一）《指导意见》是防控系统性金融风险的重要举措
　　2018年9月，中央深改委第四次会议强调：完善系统重要性金融机构监管，对于弥补金融监管短板，引导大型金融机构稳健经营，防范系统性金融风险具有重要意义。本次《指导意见》的推出，建立我国系统重要性金融机构的识别、监管和处置机制，是我国防范系统性金融风险，维护金融体系稳健运行的重要监管举措。
　　（二）《指导意见》实现与国际监管规则衔接
　　2008年国际金融危机引起国际社会对系统性重要金融机构的广泛关注。金融稳定理事会、巴塞尔委员会等国际监管组织发布了多项监管要求。我国在充分借鉴国际监管经验基础上，制定了《指导意见》，明确与境外监管部门协调机制，实现与国际监管准则的接轨。
　　二、《指导意见》的主要内容解读
　　《指导意见》共七章三十一条，建立健全我国对系统重要性金融机构的监管机制，主要涵盖了监管协调、全流程监督和国际合作三个方面。
　　（一）构建了监管协调机制
　　《指导意见》第一条至第六条，明确了系统重要性金融机构的范围，规定了不同监管主体的责任：金融委确定系统重要性金融机构，人民银行负责规则制定、监测分析和并表监管，银保监会和证监会落实具体的微观审慎监管。
　　（二）建立全流程监管框架
　　系统重要性金融机构的监管涵盖了事前、事中和事后三个环节：一是事前评估。《指导意见》第七条至十四条，规定了对系统重要性金融机构评估与识别的流程。二是事中监管。《指导意见》第二十条至二十三条，提出系统重要性金融机构日常监管内容，规定流动性风险和附加资本要求，降低系统重要性金融机构发生重大风险的可能性，三是事后处置。《指导意见》二十四条至二十九条，要求系统重要性金融机构建立恢复处置计划，确保发生重大风险时，保障关键业务和服务不中断。
　　（三）建立国际监管合作机制
　　《指导意见》第三十条和三十一条，明确了我国系统重要性金融机构监管要求与国际接轨的规定，我国监管部门与金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会等国际组织的交流合作，结合我国国情稳妥推进国内系统重要性金融机构监管框架与国际准则接轨。
　　三、《指导意见》对我行影响和审计关注重点
　　我国工农中建四行已入选全球系统重要性银行（以下简称“G-SIBs”），本次出台的《指导意见》，其监管框架与G-SIBs整体保持一致，均包括指标测算与评估、附加监管要求、恢复与处置计划等相关内容。应关注G-SIBs监管要求与《指导意见》衔接，重点需关注以下事项：
　　（一）系统重要性机构定量测算的变化
　　按照G-SIBs监管要求，每年5月需报送定量测算指标，本次出台的《指导意见》规定，每年6月将报送系统重要性金融机构定量测算结果，将同时报送两套定量测算结果，增大对数据定量测算、报送和分析要求。
　　审计关注要点：一是关注本次新增的“资产变现”指标的测算情况。关注该指标的计算得分，分析对该指标的影响因素。二是分析相关业务变动对指标测算影响。根据重要性金融机构计分规则，由业务指标占参评银行指标总体比例计算确定，关注分析行业相关业务指标变化。
　　（二）对风险管理提出了新的要求
　　《指导意见》中对风险管理提出更高要求。一是需编制风险管理计划。系统重要性金融机构，需建立全面风险管理架构，每年制定或更新风险管理计划并报送人民银行和相应监管部门。二是监管将对系统重要性金融机构开展压力测试。人民银行会同银保监会、证监会，定期对系统重要性金融机构开展压力测试，根据压力测试结果视情对系统重要性金融机构提出额外的监管要求或采取相应监管措施。审计关注要点：一是跟进风险管理计划编制情况，关注风险管理的内容的完整性，关注管理计划中对风险状况的全面分析、风险防控体系有效性的评估以及改进风险管理水平的具体措施。二是关注监管对系统重要性机构压力测试开展情况。分析监管压力测试结果和恢复处置计划压力测试的差异，关注压力测试中风险管控的薄弱环节，并提出有针对性建议。
　　（三）对恢复处置计划内容提出了明确监管要求
　　《指导意见》对恢复处置计划的内容进行明确规定，并制订了问题机构的处置原则，明确处置资金的使用顺序。我行对恢复处置计划年度更新时，应对照监管要求内容开展相关分析，确保恢复处置计划监管达标。
　　审计关注要点：将恢复处置计划更新情况纳入审计范畴，关注我行恢复处置计划的是否涵盖监管要求的相关内容，处置计划中资金使用顺序是否符合监管要求。
　　（四）将适用全球、国内系统重要性银行中较高监管要求
　　根据监管要求，当全球系统重要性金融机构同時也被认定为国内系统重要性金融机构时，原则上适用两者之中较高的特别监管要求。
　　审计关注重点：对全球系统重要性银行和国内系统重要性银行的监管要求进行审计对比，分析相关监管要求的异同，关注我行应执行哪些更高的监管要求，并提出有针对性审计建议。
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