构建四位一体的档案依法行政工作机制

来源:用户上传      作者: 马凤云

　　党的十五大确定了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年3月，国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》。认真贯彻《纲要》，全面推进依法行政，建设法治政府，是当前乃至今后一个时期政府机关的一项重要任务。各级政府档案行政管理部门，如何适应新形势新变化，切实加强新时期的档案依法行政工作，是亟待研究和解决的课题。笔者认为，应努力构建档案立法、执法、普法和监督四位一体的工作体系，全面提高档案依法行政水平，推进依法治档进程，保障档案事业在法治轨道上持续、快速、健康的发展。
　　
　　一、科学地规划和完善档案法规体系建设，为依法治档提供制度保障
　　
　　档案立法是依法行政、依法治档的前提和保障。档案行政管理部门应加强档案管理相关配套制度建设，使档案工作有据可依，有章可循，为依法管理档案事业提供全面的制度保障。在档案立法工作中，应体现以下特点：
　　1．突出重点，体现社会服务性。应关注社会的热点、难点和焦点问题进行档案立法。如近年来，伴随企业改革的不断深化，许多国有大中型企业面临转制、并轨。在企业转制并轨过程中，由于对档案工作的重视不够，造成企业职工档案丢失的现象时有发生，而且这一问题已日显突出。由于没有档案，企业职工在办理医疗保险、养老保险等问题时就失去了原始凭证，使其合法权益得不到维护和保障。因此，档案行政管理部门应与有关部门共同研究，制定出台相关的规定，切实维护企业职工的权益。
　　2．着眼未来，体现时代性和前瞻性。随着科学技术的日新月异，电子文件和电子档案大量产生，如何规范电子文件的归档，加强电子档案的管理是一个亟待规范和解决的问题。如数码照相技术的飞速发展，数码照片在我们的工作和生活中大量形成。如何对数码照片加以规范和科学管理，也是档案行政部门需要研究和解决的新课题。
　　3．增强档案立法的计划性。档案立法应减少盲目性和随意性，增强计划性和科学性，这是提高档案立法质量的重要保障。
　　4．提高档案立法的层次。作为地方档案立法工作一般包括地方人大及其常委会通过的地方档案法规、地方人民政府最高行政长官以政府令形式签发的档案政府规章、地方档案行政管理部门独立制发或与其他部门联合制发的档案规范性文件等三个层次。由于档案立法层次不同，其发生的效力也不同，层次越高，其效力越大。
　　5．提高档案立法的针对性。档案立法要适应档案事业发展的需要，适应档案工作新领域不断拓展的需求，使档案立法能及时指导和规范不断发展的档案工作实践。如2002年至2004年，沈阳市档案局在全市开展了大规模的“档案进家庭”活动。为了规范和指导家庭建档工作，沈阳市档案局适时出台了《沈阳市家庭档案管理规范》。
　　6．建立和完善档案立法工作定期清理制度。档案法规、规章既要保持相对的稳定性，又要适应新形势的要求，适时进行修订、完善或废止，努力做到立法进程与档案事业发展进程相适应，确保档案法制的统一。
　　
　　二、加强和改善档案执法，确保档案法律法规的有效实施
　　
　　档案执法是依法行政的关键环节，也是档案法律法规得以贯彻实施的重要保障。各级档案行政管理部门要按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法。
　　1．增强法制意识，强化依法行政、依法治档理念。各级档案行政管理部门和行政管理人员作为执法的实施部门和实施者，其法制意识的强弱直接关系档案行政执法的效果。因此，档案行政执法人员必须不断增强法制意识，强化依法行政、依法治档理念，依法履行《档案法》赋予的职责，牢固树立职权法定观念，提高依法行政意识，切实做到合法行政、合理行政、程序正当、行为规范。
　　2．完善档案行政执法和档案行政处罚的相关制度。规范档案行政执法行为。程序合法、行为规范是档案行政合法和行政处罚决定生效的要件之一。为规范档案行政执法行为，确保档案行政执法合法进行，档案行政管理部门应制定相关配套的规章制度，制发统一的档案行政执法文书，制定档案行政执法工作流程及档案行政处罚程序，使档案行政执法行为和执法活动有章可循，提高档案行政执法工作的规范化水平。
　　3．强化档案行政执法检查工作，提高针对性和实效性。档案行政执法检查是档案行政管理的重要途径和手段。档案行政管理部门应切实转变观念，由权力导向型向规则导向型管理转变，由主要依靠行政管理向依靠法律管理的转变，切实加大档案行政执法检查工作的力度，以执法检查促进档案法律法规的实施，促进各单位档案工作的改进和加强。在档案执法检查中，要将档案行政执法检查与业务指导相结合，把业务指导工作中的难点作为执法检查的重点，提高执法检查的实效性，同时要把执法检查工作中发现的问题和不足，及时反馈给业务指导部门，进一步增强档案业务指导工作的针对性。
　　4．加大档案行政处罚的力度，严肃查处档案违法案件。行政处罚权是《档案法》赋予各级档案行政管理部门的权力。档案行政管理部门和执法人员要依法履行自己的法定职权，敢于执法，善于执法，及时纠正和查处各类档案违法行为，使档案法律法规得以贯彻实施。
　　5．加强档案行政执法队伍建设。依法行政最终要靠人去实施。从某种意义上讲，档案行政执法人员素质的高低、能力的强弱，决定着档案依法行政的质量和水平。因此，加强培训，提高素质，增强能力，建设一支懂法、善于执法、敢于执法的高素质的档案执法队伍是依法行政的重要环节。
　　
　　三、开展档案普法宣传，为档案事业的发展创造良好的外部环境
　　
　　档案普法是依法行政的基础。各级档案行政管理部门应努力构建以领导干部为核心、社会公民为基础、执法人员为重点的法律素质全面提高的宣传教育体系。
　　1．将档案普法宣传纳入本地区“五五”普法计划中。目前，正处于制定“五五”普法宣传教育计划时期。档案行政管理部门应积极努力争取，力争将档案普法宣传计划纳入本地区“五五”普法总体规划中，增强档案普法宣传的覆盖面，提高宣传效果。
　　2．充分利用新闻媒体开展档案普法宣传。新闻媒体作为大众传媒，其受众面广、传播范围大。档案部门要充分利用新闻媒体加大档案法律法规的宣传力度，以扩大档案普法宣传的社会覆盖面和影响。
　　3．拓展新渠道，利用互联网进行宣传。互联网已成为现代社会重要的大众传媒，档案部门要充分利用互联网生动活泼、图文并茂、传递迅速、宣传面广等特点，积极开展档案普法宣传，把档案普法宣传工作提高到一个新水平。
　　4．根据社会不同层面，提高档案普法宣传的针对性。根据社会不同群体开展形式各异的档案普法宣传活动，不仅针对性强，而且效果好。
　　
　　四、完善档案行政监督制度和机制。强化对档案行政行为的监督
　　
　　加强对行政权力的制约和监督是依法行政的核心。档案行政管理部门应真正建立起有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法受追究的权责统一机制。
　　1．强化档案行政机关内部监督，全面推行档案行政执法责任制。行政执法责任制是依法行政的重要保障。建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错追究制对于监督档案执法行为，提高执法水平，防止执法过程中的违法越权行为都具有重要意义。档案行政管理部门要全面推行档案行政执法责任制，依法界定档案执法职责，严密执法程序，细化执法标准，完善考核体系，规范行政行为，不断增强档案行政执法队伍的依法行政、依法办事能力，提高依法管理档案事业的水平，努力推进档案事业法制化进程。
　　2．强化外部监督机制。一是接受权力机关的监督。档案行政管理部门要自觉接受人大及其常委会的监督，可通过向其报告工作、接受质询、邀请人大代表视察档案法律法规贯彻实施情况等方式对档案行政管理部门依法行政工作情况进行监督。如沈阳市档案局建立了人大视察制度，每年邀请人大代表对全市部分地区和单位贯彻档案法律法规情况进行视察；二是接受政协的民主监督，虚心听取其对档案工作的意见和建议；三是接受社会监督，建立受理市民举报投诉制度等，依法保护公民、法人和其他组织对档案行政行为实施监督的权利。
　　3．强化档案系统层级监督机制。一是实行上级档案行政管理部门对下级档案行政管理部门的考核制度，以实现上级对下级行政执法行为的有效监督；二是实行下级档案行政管理部门向上级档案行政管理部门的报告制度，通过下级定期向其上级报告档案行政执法工作情况，自觉接受上级的监督和检查。通过强化层级监督，切实推进档案部门依法行政。
　　(作者单位：沈阳市档案局110004)

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