推进城乡一体化的政策工具选择

来源:用户上传      作者: 孙刚印

　　[摘要]本文在我国城乡一体化建设的背景下，针对城市化进程不同阶段的地区加快推进城乡一体化，提出了不同的政策工具选择。城市化初级阶段的地区主要采取城乡统一的制度安排：户籍管理、市场体系、公共服务、社会保障、土地经营、公共财政；城市化中级阶段的地区除要求城乡统一性制度安排外，还必须保证连接城乡的基础设施建设：交通基础设施、信息通信服务设施；而城市化高级阶段的地区要求实行城乡统一的制度安排、连接城乡的基础设施和针对农村地区的干预性措施：特色产业、居住方式、文化方式。文章最后提出了统一性制度安排、连接性基础设施和针对性干预措施如何和谐应用的问题。
　　[关键词]城市化；不同发展阶段；城乡一体化；政策；工具
　　[中图分类号]F291.3　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2011)03-0038-03
　　
　　城乡一体化的出发点在于城与乡两方面都发展，不是只强调乡村向城市靠拢，更不是城市乡村化，而是城市与乡村互相吸收对方优势方面的一种双向演进过程。它是要把城市和乡村建设成相互促进、相互依存的统一体，形成城乡间互动有序的经济运行机制和互惠互利的平等协作关系，其核心是发展问题。通过一系列有效的政策措施打破长期形成的城乡二元经济结构，促进城乡在政策措施、市场信息、规划建设、产业发展、生态环境保护、社会事业等方面的一体化，最终使城乡协调发展、共同繁荣、融为一体。
　　当前，我国正处于工业化和城市化加速发展时期，新形势下统筹城乡社会经济发展受到党和国家高度重视，城乡之间经济、社会等方面相互作用不断增强。但由于受自然、经济等多方面因素的影响，我国形成了东、中、西三个不同的经济发展带，且各个地带城市化水平存在相当大的差异。从总体上来看，城市发展东部快于中部，中部快于西部，东部地区已进入城市化发展中期阶段，中部地区正处于初期向中期的过渡阶段，西部地区仍处于城市化发展的初期阶段。面对我国地区发展差距较大的事实，政府应该针对不同地区的城市化发展阶段，采取不同的政策工具，以使城乡一体化的推进更有针对性及可操作性。
　　
　　一、城市化初级阶段的地区加快推进城乡一体化的政策工具选择
　　
　　初级阶段城市化水平在30％以下。城市化发展速度比较缓慢，城市人口比重很低，大都不到25％，整个社会仍然保留着传统的小农经济和大量散居的农村人口。对于城市化水平较低、居民分布零散、规模较小、生活方式较封闭的农村要开展“撤村并点”工作，以建设成为居民规模较大、生活方式现代化的村镇。在城市化初级阶段，加快推进城乡一体化的关键是“使制度正确”，通过相关制度的设计或改进，为城乡一体化的形成提供激励和约束。统一性制度安排确立了城乡发展一体化的总体框架、战略目标和具体的政策实施机制，使得农民和各类组织等经济主体在进行城乡一体化建设中有了制度保障和指导。
　　统一性制度安排――制定时不考虑城乡空间因素，普遍适用的政策的简称。城市化初级阶段为了加快推进城乡一体化，政府应尽快构建城乡统一的制度性安排，统一性制度安排主要包括以下六层含义：
　　(1)构建城乡统一的户籍管理制度。近几年来，各级政府正在尽力改变对农村流动人口的政策，逐步取消各种不利于农民工的限制。这包括政府不断推进户籍制度及配套改革，放开农民进城落户的限制，完善城乡人口一体化管理政策，并通过给予农民工准市民待遇到市民待遇的逐步过渡，最终形成城乡统一的户籍登记制度，使其转变为一个单纯的人口登记制度的工具。加快现有户籍制度改革，在身份上给予城乡居民平等地位，对城乡一体化建设有着重大推进作用。
　　(2)构建城乡统一的市场体系。城乡市场体系一体化，主要是要消除城乡市场分割的局面，让城乡市场紧密相连，融为一体，将城市市场服务向农村延伸，建立符合农村实际需要的市场体系；同时，农村市场应实现多样化，推陈出新，满足城市的需要。按照建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求，实现城乡市场一体化，包括：建立城乡统一的市场网络，实现工农互动和城乡互促；深化农村市场改革，培育形成农村市场化主体；充分发挥城镇的聚集辐射功能，提高农业市场化水平等。
　　(3)构建城乡统一的公共服务制度。城乡公共服务一体化，就是要确保城乡所有社会成员平等地享有义务教育、公共卫生、基本医疗等公共服务的权利。城乡公共服务一体化的核心是城乡居民享有公平的机会，平等地享受改革和社会发展的成果，它的目标是建立城乡统一的公共服务制度，从而使城乡居民平等地享受基本公共服务，并尊重他们的自由选择权。
　　(4)构建城乡统一的社会保障体系。目前根据我国经济发展水平，比较合理而现实的社会保障目标应该是建立一个广覆盖、低标准、统一的社会保障体系，缩小城乡之间社会保障待遇的差距。加快推进社会保障制度改革，建立健全包括失业、养老、医疗保险等在内的与我国市场经济体制相适应的社会保障体系，解除进城落户农民及相关人员的后顾之忧。构建城乡统一的新型社会保障体系，实现农村居民“病有所医、老有所养”，使农民共享经济社会发展的成果，有利于加快城乡一体化建设。
　　(5)构建城乡发展一体化的土地经营制度。城乡一体化经营制度的核心在于建立完善的农村土地经营管理制度。包括：一是要在完善以家庭承包经营、统分结合的双层经营体制的基础上，不断完善土地使用政策。二是要统筹土地利用和城乡建设规划，切实改变城乡分割的行政管理体制，理顺规划体系，通盘考虑和安排城市发展和农村发展，统一制定土地利用总体规划和城乡建设规划。[5]三是要不断完善土地征地制度，要严格执行公益性建设用地国家征用制度，改革征地补偿办法，妥善安置失地农民。四是要深化土地管理制度改革，探索建立农村土地使用权流转的机制，强化农民对土地的承包经营权，发展农村土地使用权交易市场，实现土地的规模经济效益。构建城乡发展一体化的土地经营制度，能提高土地资源配置效率，激活农业剩余劳动力向城镇的转移，有利于农业规模经济的实现，进而加快城乡一体化建设。
　　(6)构建城乡一体的公共财政投入机制，建立有效促进农村公共服务供给的公共财政体系。一是要不断推进财政体制改革，探索适应统筹城乡发展的公共财政体制，建立财政支农资金稳定增长机制。二是要调整财政支出结构，加大财政资金对农村建设的支持力度，实行“城市反哺农村，工业反哺农业”的农村偏向型财政分配体制，建立城乡平等的金融制度。三是要推进投融资体制改革，拓宽统筹城乡发展的投融资渠道，解决农业发展中的资金问题。因此，我们应加快构建城乡一体的公共财政投入机制，扩大公共财政覆盖范围，协调处理城乡关

系，促进城乡一体化的实现。
　　
　　二、城市化中级阶段的地区加快推进城乡一体化的政策工具选择
　　
　　中级阶段城市化水平大约为30％－70％，城市化进入加速发展阶段，人口和经济活动迅速向城市集聚，城市经济有了很大发展，城市规模日趋扩大，城市数量日益增多。在城市化中级阶段，加快推进城乡一体化的关键是继续发挥统一性制度安排对城乡一体化的促进作用，同时政府还应当促进连接城乡空间的基础设施建设，以扩大经济发达地区经济社会发展带来的利益受惠范围，促进城乡一体化。
　　连接性基础设施――考虑城乡空间因素的政策和规划的简称。这里的连接性基础设施是所有连接城乡地区及提供公共运输和设备等公共商业服务的投资的政策范畴的简称。主要包括为促进城乡间交易而建设的高速公路和铁路，为加强城乡间信息和观念的交流而改进的信息通信技术设施。也就是说，公路、铁路、机场、港口和通信等促进商品、服务、人员城乡间流动和观念交流的设施都属于连接性基础设施这一范畴。相关研究资料表明，交通运输、邮电通信、电力建设各项基础设施投资与城乡经济增长之间存在长期稳定的联系，这为实现城乡一体化目标而制定基础设施投资计划提供了依据。
　　(1)城乡间交通基础设施。完善的城乡交通基础设施建设是推进城乡一体化的有力支撑，因此，一是要不断完善农村交通基础设施建设，提高农村物质资本能力，实现村村通公路。二是发展中心城区公共交通，促进城市交通可持续发展。三是要以便捷高效的路网体系为枢纽，引导城乡之间劳动力合理流动，尤其要使农村与发达的城市保持密切的联系来带动农村经济的发展。城乡间交通基础设施建设是经济快速发展的基础，加速城乡交通基础设施一体化能有效的推进城乡一体化进程，有利于增加农民获取现代生活方式和享有经济发展成果的机会，有利于城乡经济协调发展。
　　(2)城乡间信息通信服务设施。由于电信投资的收益递减，落后的农村地区往往收益更大。要实现城乡一体化，城乡间信息通信服务设施将发挥重要作用。完善的通信服务设施将促进信息交流，能实现资源共享，提高效益，促进城乡经济快速发展。加强对农村地区的网络、通信等设施的建设和改进，使其保持与发达城市的密切联系，有助于推进农村现代化，有助于提高农村经济的规模效益和综合效益，有助于缩小城乡差距，能进一步提高城乡一体化建设的效率。
　　中国西部地区的重庆和成都，目前的城市化水平处于城市化中级阶段，针对城市化比例处于城市化中期阶段的特点，重庆和成都均强调普适性制度和连接性基础设施建设。为了更好地促进城乡一体化，统一性制度安排的重点在于各级政府的相互协调，管理土地的使用和转化等；此外，政府不断完善连接性基础设施建设，大量连接性基础设施的建设规划列入日程，政府把大量资金投入建设城乡交通网络，邮电通信设施等项目。这些政策已经在地方初见成效，重庆地区2008年农村收入的增长速度超过了城市居民，成都每年工业部门大约吸纳10万个农民就业，加快了城乡一体化进程。
　　
　　三、城市化高级阶段的地区加快推进城乡一体化的政策工具选择
　　
　　高级阶段城市化水平在70％以上，城市人口增长速度与总人口增长速度相当，城市经济在这段时间内发展平缓。当一个地区处于城市化高级阶段时，政府除采用统一性制度安排和连接性基础设施外，还必须采取针对性干预措施。针对性干预措施是对统一性制度安排和连接性基础设施的补充工具，如果土地和基本服务等方面的制度效率不高，交通、通信基础设施缺位，针对性干预措施将不会奏效。
　　针对性干预措施――具有空间针对性、常常主导政策讨论的干预措施的简称。这里干预措施是指为促进落后的农村地区经济发展而采取的地区针对性干预措施的政策范畴的简称。这包括国家针对特定农村地区的减贫方案或促进落后的农村地区经济投资的激励措施以吸引生产商到该地落户，以加速经济增长和平衡城乡间经济增长的成果。当城市化高级阶段农村地区危及集聚经济的时候就是解决农村贫困问题的最佳时机，如果农村地区出现犯罪和脏乱问题，较好的战略是改善邻近地区的条件；如果农村地区的问题是低效率，较好的政策是提高该地的土地利用效率，并辅以给予农村居民补偿措施。针对落后农村地区的干预措施还包括发展特色产业、居住方式统一规划、文化方式统一引导等。
　　(1)发展特色产业。城乡结合部村庄要特别利用紧靠城市的便利条件，发展都市观光农业、都市工业、新兴第三产业和发展为城市内的有关产业提供配套的服务性产业等，尽早实现产业结构的优化升级与跨越式发展。特色产业的确立和发展加快了城乡结合部地区城市化发展，从而进一步推动了城乡一体化进程。
　　(2)居住方式统一规划。在城乡结合部，农民住房面积很大，住房建设分散，样式五花八门，这种杂乱无章的农居点不仅不利于城市建设和旧城改造，也严重影响城市景观和品位，不利于城乡一体化建设。因此，相关部门应在城乡一体化方针下，统一规划农村居民居住方式，把原来的单家独户的居住模式转变为在居民楼内共同生活，加快推进城乡一体化建设。
　　(3)文化方式统一引导。由于农村居民文化水平低、劳动技能差、行为方式与城市环境格格不入等，政府需要引导农村居民有健康的消费理念和消费方式，使农民最终能够享受到城市居民的物质和文化生活方式，使农民的思想观念、生活方式、个人素质和收入水平等逐步与城市文明接近并最终走向城乡一体化的进程，从而真正实现以农民的城市化为主要内容的城市化。
　　我国的珠江三角州地区需要制定针对地区的脱贫方案以解决城乡一体化程度不高造成的分割问题。珠江三角洲地区有9个城市组成，现在是我国最发达的城市集聚地区之一。该地区2006年城市化比例将近75％，部分地区问题突出表现为“城中村”现象，也就是相对的“贫民窟”。这些地方布局混乱，十分拥挤，缺乏基本的公共服务基础设施，而且容易遭受环境的影响。珠江三角洲地区的政府采取针对地区的干预措施处理城中村问题。广东省从2006年6月开始重建城中村，珠海市计划重建26个行政村，其中一个激励方案就是允许行政村及其居民、开发商共享土地增值带来的利益。这些政策初见成效，既改善了“贫民窟”居民的生活条件和生活水平，又没有削弱该地区经济增长的潜力，加快了城乡一体化建设。
　　
　　四、城乡一体化政策工具的和谐应用
　　
　　相关研究资料表明，世界发达国家的城乡关系经历了乡村孕育城市、城乡分离、城乡对立、城乡融合即城乡一体化等几个阶段，城乡一体化是在一个国家或地区生产力水平或城市化水平相当高的基础上实现的。当前我国城乡之间还存在很多不平等和不公平问题，而且各种社会问题经常交织在一起，因此，我国城乡一体化新格局的形成不是一朝一夕实现的，而是一个长期的战略目标。政府有必要设计一整套公共政策体系来解决城乡之间的问题，并采取一系列政策工具组合来促进城乡一体化建设，目标明确的政策措施可以促进城乡一体化的实现。
　　政策制定者在制定城乡一体化战略选择政策工具时，应考虑以下三点要求：一是政策应当首先强调提高全体城乡居民的福利水平，鼓励他们抓住机会。二是从长时间看，政策应当有助于促进城乡一体化。三是政策应当削弱而不是加强城乡分割问题带来的限制。
　　城乡一体化政策工具的和谐应用：政府实行政策的先后顺序应和不同的城市化水平相对应。城市化初级阶段的地区主要要求实行一整套城乡统一的制度，使落后农村地区贫困人口获得更多的机会。城市化中级阶段的地区要求实行城乡统一的制度和建设连接城乡的基础设施，以把城市发展获得的成果更好地惠及到乡村居民。而城市化高级阶段的地区则同时要求实行城乡统一的制度、连接城乡的基础设施和针对农村地区的干预性措施，以消除落后的农村地区，实现城乡一体化。城乡一体化政策工具的和谐应用可用图1表示，我国三类处于城市化进程不同阶段的地区城乡一体化政策工具的选择可用表1表示。
　　
　　
　　总之，政府通过使用统一性制度安排、连接性基础设施以及针对性干预措施等城乡一体化工具的适当组合，加上和市场力量的结合，最终可以实现城乡经济社会发展一体化，实现城乡和谐发展的格局。
　　

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