行政复议程序的缺陷及完善
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作者: 于 力
[摘要]本文在肯定行政复议工作成就的基础上,客观地分析了当前我国行政复议程序的缺陷。针对该缺陷,笔者立足我国复议工作的实践,提出了完善我国行政复议程序的几点具体思路。
[关键词]复议程序;缺陷;思路
[中图分类号]D912.1[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)01-0019-02
经过20多年的发展,我国已经建立起较为完善的行政复议程序,并且该程序在解决行政争议、监督行政行为、维护相对人合法权益等方面发挥了非常重要的作用。但随着我国经济快速发展、社会纠纷日益复杂,在具体的实践工作中,当前行政复议程序的一些缺陷也不可避免地显露出来。
一、我国行政复议程序的缺陷
(一)机构设置缺乏独立性
行政复议程序在实际运行中缺乏独立性,主要表现在以下两个方面。首先,行政复议机构的地位不明确。按照《行政复议法》的规定,行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构,而对于全国各级政府及其所属工作部门的法制机构的设置却没有统一规定。按照现有的行政体制来划分,行政复议机构有的是工作部门,有的是内设机构。其次,行政复议机构无独立的行政主体地位。从表面上看,作为行政复议机构的法制机构似乎不同于行政机关内部的其他执法机构,与其他业务部门和机构相对立。但从行政组织机构的角度看,其在组织关系上与其他内设行政机构并无二致,从机构的体制、人员的编制到日常工作管理方式都是典型的行政机构运作模式。
(二)人员配备欠缺专业化
目前,随着行政复议案件的大量增加,现有的行政复议人员的数量明显配备不足,尤其是基层情况更不容乐观。同时,在职的复议人员自身素质良莠不齐,专职化进展缓慢。行政复议程序作为一项行政救济手段,在实践操作中对工作人员的要求比其他行政机构更高、更专业。它既要求工作人员要有较强的事业心、责任心,而且要求具有丰富的法律知识和工作经验,能透彻地把握矛盾症结,严谨细致地处理问题,应付各种复杂的局面。但是目前从复议人员构成情况看,懂法律懂业务能胜任工作的仅占50%左右,且大多集中在市级以上的行政复议机关中,呈现出越到行政纠纷多、情况复杂的基层,反而法律专业的行政复议人员越少的局面。
(三)审查范围过于狭窄
根据法律规定,部分抽象行政行为的合法性虽然已经纳入到《行政复议法》的审查范围,规定了处理权限的主体,但是处理程序上却无相应的可操作性依据。实践中,公民认为抽象行政行为侵犯其合法权益,要求得到救济的情况却不在少数。目前,对于这种权利救济要求,我国还没有切实可行的救济渠道,很大一部分救济的请求进入了信访程序,不仅救济结果经常不尽如人意,还大大增加了信访程序的工作负担。
(四)程序设计过于粗略
行政复议程序在很多方面吸收、借鉴了司法程序的规定。但由于行政复议本身的特点,使得在程序设计中不得不省略许多司法程序的必要步骤,采用较为粗略的程序模式。其一,程序运作过于行政化。行政复议主张发挥行政手段的效率优势及时还相对人以公正。因此,整个办案过程趋于行政的办公模式。同时?熏行政行为的随意性较大,在行政与法律冲突时?熏往往会形成以行政为主导、先唯上后唯法的局面。其二,审理方式过于书面化。行政复议中,单一的书面审查越来越难以体现审查的客观公正。为此,最新出台的《行政复议法实施条例》规定了实地与书面审查相结合的调查方式。但目前对此种方式的实践情况并不乐观,这种审理方式基本上还只是流于纸面形式。其三,举证责任及证据效力的规定欠缺。举证责任规定的欠缺,使得复议申请人在行政复议审查的过程中,不知该提供什么证据才能更有力地支持自己的申请、对抗被申请人的证据,除了消极地等待结果别无选择;证据效力的规定欠缺,使得在专业素质达不到灵活运用法理学知识的情况下,大部分复议人员面对双方提供的众多证据只能是不知如何决断。其四,复议结果流于形式。目前一些复议机关为了维护自身利益,尽可能作出维持原行政行为的复议决定;一些机关人手不足调解有一定困难,同时,也不愿意因调解而得罪作出原具体行政行为的机关,干脆经过简单的书面审查即维持了事;甚至一些复议机关明知行政行为违法仍作出维持决定。
二、完善行政复议程序的具体思路
从世界各国行政法制的发展趋势来看,各国越来越重视公民权利的保护和救济。而目前我国行政复议的实践较之公民权利的保护还有一定的差距。所以,在我国行政复议程序完善的过程中,应从更有利于实现公平效率、从根本上保护公民权利的角度着手,进行以下几个方面改进。
(一)增强行政复议机构的独立性
我国行政复议程序原来的设计定位是行政机关的一项内部监督程序,而实际上恰恰因为这样的设计定位,使得行政复议机构作为行政机关的一个内设机构与具体行政行为被审查的行政机关之间有着割不断的联系,行政复议程序始终没有摆脱“自己做自己法官”的审查模式。由于无法避免“自己做自己的法官”,履行复议职责的复议机构难以作出公正的行政复议决定,行政相对人也难以信服在这样的审查机制下作出的复议结论。[1]基于此,可以考虑跳出原来的设计定位,从程序的审查对象的角度来重新定义,即规定对行政行为的合法或适当性进行重新审查的程序。笔者建议结合我国实践,撤销现有各行政机关办理行政复议的职权,打破行政复议机构内设于政府机关内部的局面,设立独立的行政复议机构――行政复议委员会。该委员会宜采用垂直管理模式,按照省以下垂直管理的模式,从中央到地方设立专门的行政复议委员会,独立运作。中央行政复议委员会为管理机关,仅对中央权力机关负责,省以下各地方行政复议委员会均对上级行政复议委员会负责,市、县一级行政复议委员会的运作和人选委任,统一由省一级行政复议委员会安排。省一级行政复议委员会对中央行政复议委员会和同级人大负责。中央行政复议委员会负责将各地的行政复议案件分类汇编,作为以后办理案件的判例参考。
(二)提高行政复议人员的专业化
在建立了独立的行政复议委员会后,其工作人员配备可以借鉴司法模式。考虑到目前我国从事行政复议人员的实际情况,“行政复议官”可先从各级政府的法制机构中选任,重点考虑原从事行政复议的人员。因为他们已经积累了一定的实际工作经验,可以保证从原行政复议机构向行政复议委员会的平稳过渡。委员会正常运作之后,立法应尽快出台明确的行政复议工作人员任职条件,以建立完善的行政复议工作人员资格制度,保证行政复议人员的专业素质迅速得到提高。为了保证法律从业人员的专业化和高素质,建议同法官、检察官一样,“行政复议官”资格的认定条件也统一在全国统一司法考试的范围内,只有通过司法考试的人员,才能经省一级行政复议委员会考核后聘任为“行政复议官”。可预见,知识的专门化将形成一道“知识的栅栏”阻隔不正当的干涉。[2]
(三)细化行政复议的审查范围
根据法律规定,复议机关在审查依照违法不当的抽象行政行为作出的具体行政行为时,在职权范围内有权撤销改变该抽象行政行为。这一规定说明,立法已经意识到违法或不当的抽象行政行为的危害性,并已尝试通过行政复议程序间接实现对其进行纠正。而要使对抽象行政行为的审查能够真正发挥实际效果,满足行政行为相对人的权利救济需要,就必须对抽象行政行为的处理进行实际操作层面的制度建设。
首先,前述建议建立的行政复议委员会可以作为抽象行政行为复议的审查机关。行政复议委员会是独立的机关,仅对本级人民代表大会负责,各级人民代表大会将对抽象行政行为的复议审查工作交给本级行政复议委员会既可以不加重人大原有的工作负担,又能够保证审查结果的准确率和公正性。其次,对抽象行政行为的审查应当设定一定的受理范围。笔者建议保留目前《行政复议法》规定连带审查的抽象行政行为的范围作为抽象行政行为的直接复议受理范围。至于对抽象行政行为复议的其他程序可参考具体行政复议程序来制定。但是,考虑到当前我国的权力体制及抽象行政行为的复杂性,规定对抽象行政行为的复议结果提起行政诉讼还是不可行的。
(四)完善行政复议程序设计
行政复议程序的设计可参考司法程序,在保证结果公正的同时还要不放弃对效率的追求,具体可分为简易程序、一般程序和书面审查程序。同时,在程序中还建议增加如下具体内容:
第一,明确多种方式相结合的审查方式。立法应明确行政复议适用多种审查方式,除书面审查外,可考虑增加双方当事人质证和辩论制度,完善行政复议听证制度、回避制度、复议案件材料公开制度等,以增加复议机制中审查方式的透明度和公正性。同时,要明确口头辩论、质证审理方式的使用条件及具体运作规范。
第二,进一步细化举证及证据效力方面的规定。在行政复议申请被受理后,应增加对申请人举证方式、条件、范围的具体规定,以此鼓励申请人积极参与到行政复议程序中来,改变当前申请人在复议被受理后只能消极被动等待结果的现状。同时,行政复议中的证据种类、各种证据的效力等都需要做细致的规定。司法程序的完善的证据效力规定,是制定行政复议证据认定规范的典范。
第三,明确作出复议机关可作为行政诉讼被告的规定。通过行政诉讼对行政复议行为的有效监督,不但可以促进复议机关依法工作,而且可保障行政法治原则有效实现。因此,我国现行法律应规定,具体行政行为经过行政复议的案件,无论复议结果如何,当事人在行政诉讼时均可将行政复议机关作为共同被告。这样做的理由:一是司法审查的存在对复议机关人员产生心理压力,复议机关对参加诉讼所可能带来的不利影响也会有所顾及,这可以大大促进复议机关依法履行法定职责,合法、公正地做出复议决定;二是复议机关的维持决定进入司法审查领域,加强了行政诉讼对行政复议的司法监督,同时也体现“谁行为,谁被告”的司法规则,改变行政复议机关不依法履行职责随意做出维持决定的状况。
参考文献:
[1]马德怀.行政复议评价:行政监督与救济的新突破[J].政法论坛,1999,(4).
[2]孙磊.行政复议程序有限司法化的研究[J].浙江公安高等专科学校学报,2003,(6).
责任编辑宋桂祝
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