第三方立法：公权力源头的民主

来源:用户上传      作者: 丁爱萍　裴志明

　　近年来，地方人大及其常委会在立法上寻求公开、科学、民主破冰之举迭出，山东省、郑州市、青岛市通过公开招标，委托律师事务所起草法规草案；重庆市、上海市、宁波市将立法项目交给专家学者或科研院所起草。这些公众参与立法的有效形式，对于推动开门立法，打破部门立法话语权垄断，提高立法质量无疑大有裨益，引来好评如潮――“立法走向民间的创新”，“公共立法中的第三方身影”，“让我们从法律的起点看到了民意、从公权力的源头看到了民主”。
　　改革开放以来，从国家到地方，立法任务艰巨，工作浩繁，所有的法律法规草案都由人大及其常委会的工作部门起草，并不现实，通行的做法是由具有执法主体资格的政府部门提供草案。这种立法话语权的垄断，“既当运动员，又当裁判员”的立法模式，显现诸多弊端，导致“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”，为公众所诟病。
　　由具有执法主体资格的政府部门提供法规草案存在一定负面的倾向性，但人大及其常委会的法规草案起草部门又不可能对社会每一个层面的问题都了如指掌，特别是一些专业性领域。而委托民间起草，则可以有效地弥补立法机关自身立法信息和资源的不足。更为重要的是，专家、学者、律师是作为中立的专业人士，他们既没有行政权，也没有既得利益，完全可以站在中立的立场上借助自己的专业知识和实践经验深度介入立法过程，充分听取各方的意见，摒弃立法行租，平衡利益之争，最终保证立法质量。
　　当然，委托起草法规草案并非有百利而无一弊，如一些专家学者对实践的把握不如政府部门深入、准确，导致理论与实践相脱节。因此，将委托起草法规草案作为立法追求科学民主、提高立法质量的一种途径理应肯定，但过分强调或扩大这种作用，可能会适得其反。我们注意到，地方立法机关只是委托专家起草法规草案，立法权并没有发生转移。这就需要人大常委会立法工作部门要充分发挥主导和指导作用，适时、适度介入，提供信息，积极协调，作出修改，为审议法规草案打下良好基础。
　　法规草案委托专家、律师等起草，彰显了立法科学民主，有益于提高立法质量，理应成为常态。遗憾的是，法律并没有明文规定，有必要进一步予以规范化制度化，以法律的形式固定下来，进而构建起各方平等博弈、话语权力求多元的立法新机制。

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