依靠创新推动农地流转

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　　摘要:实现农业规模化和专业化生产,是提高农村劳动生产率和土地产出率的重要手段之一,也是发展现代农业的必备条件,多年来尽管政府一直提倡农业规模经营,但由于引导农村土地流转的政策失灵,以及现行土地制度的缺陷,却迟迟未能实现预期目标,因此,只有依靠创新来推动农地流转。
　　关键词:创新制度流转
　　
　　一、引导农地流转的政策失灵
　　
　　1.农民非农就业对农地流转刺激不大
　　据黑龙江省14个农村固定观察点(村)调查统计,纯非农就业户143户,占总农户1.9%,而纯农业户5434户,占总农户70.7%,兼业户1647户,占总农户21.4%,土地流转农户1295户,占农户总数的16.8%。这表明绝大多数农户仍然以家庭经营方式从事农业生产。农户家庭经营是农业生产经营的基本单位已成为农业生产最主要的组织形式。由于自然、社会等多方面的原因,家庭成员之间存在着劳动能力的差异,因此,家庭作为农业生产经营的基本单位,在进行决策时,往往是利用家庭成员的分工优势,在农业生产与非农业生产之间合理配置劳动力资源,实现家庭收益最大化。因此,农户兼业化能充分利用家庭成员个人的专业化知识和技能,获得整个家庭的分工经济,使家庭收益最大化,农户家庭成员部分非农就业,部分从事农业生产,农民外出打工和从事非农产业也必然导致农地流转。
　　2.农业产业化对农地流转拉动乏力
　　据黑龙江省14个农村固定观察点(村)调查:2008年仅有6个村239户参加村中产业化经营,占调查村农户3.1%,农业产业化水平较低。我省农业产业化发展较慢,产业结构单一,经营规模小,带动能力弱,辐射范围不大,没有起到拉动农地流转的功能。从桦南县观察点(村)农业龙头企业情况看:农民反映龙头企业供给种子价格昂贵,品质一般,但不用企业供给的种子还不行,并且基层政府要求农户种植。实际情况表明:龙头企业对农地流转拉动能力很弱,只是供种收购农产品的协议关系。
　　3.户籍制度改革不能替代农地的社保功能
　　户籍制度改革有利于消除对农民农业户口身份的歧视,减少相对于城市居民,农民在政治、经济、文化等方面享受不公正待遇,从制度上打破城乡二元结构的格局,让农民与城市居民享有平等的权力。但是,长期以来,农村社会保障制度缺失,尚未建立城乡一体化的社会保障体系,农民没有养老保险,土地一直起着社会保障功能,土地成了农民生活保障的最后屏障,农民对土地过于依赖,并不是对土地具有浓厚的感情,而是处于对未来的担忧。土地的社会保障功能弱化了土地流转制度效应,农民不愿意放弃土地承包经营权,不利于土地流转。只要土地对农民的社会保障功能不消除,实现土地的真正流转就跟困难。
　　
　　二、现行农地制度的设计缺陷
　　
　　1.农村土地所有权主体缺位
　　农村土地所有权主体为乡村两级所有,在法律界定上所有权主体边界模糊,农村土地集体所有权的权利主体缺乏真正的法律地位。现有法律规定,在征用农村土地时,先要变更土地所有制性质,即将土地集体所有变为国家所有。但在现实中,政府处于强势地位,村民集体则处于明显的弱势状态,没有谈判的实力和条件,甚至没有谈判资格,土地征用实际上完全由政府主导和操纵。土地在征用前的所有制度更只是个程序,土地被贱卖和被随意侵占。土地征用制度实质上是农村体积土地低价国有化。而村民代表往往没有能力很好地代表村民利益和维护村民权益,形成农村土地集体所有的主体缺位,农村土地村民集体所有的规定没有明确农户的土地权利,实际上“集体”的权利主体被虚置,形成实质上的缺位。
　　2.土地承包经营权不稳定
　　虽然《土地承包法》明确规定农民土地承包权30年不变,由于法律和政策规定都是原则性的,农村基层在执行土地承包权长期不变不是对具体的田块承包权长期不变,而是理解成农民承包村集体土地的一般权利。据黑龙江省14个农村固定观察点(村)调查表明:由于农村人口的变化,有的村时常发生调整土地现象。主要原因是村干部为了平衡村民的利益关系,通过调整土地来化解各种矛盾。但是农民土地经常被调整,致使土地承包经营权不稳定,极大地影响了农民对土地经营的心理预期,减弱了农民对土地投资的积极性,制约了农业产业发展。
　　3.土地流转缺乏有效制度供给
　　现有土地流转市场存在发育不全、交易主体权利不对称、产权不清等问题。土地流转迫切需要相应的制度安排,如交易主体的确定、交易规则制定和交易风险规避等。目前,还出台有效政策避免土地流转所带来的土地撂荒、乱圈乱占等所造成的土地资源的浪费,农民因土地经营权的交易而引起的经济损失。据黑龙江省14个农村固定观察点(村)调查,农村土地流转方式多为口头协议,主要是同村农户之间流动,这还不能成为真诚意义的土地流转。目前,农村没有建立起完善的农村土地流转市场平台。
　　
　　三、推动农地流转的制度安排
　　
　　1.建立农地流转的财政补偿制度
　　推进农村土地承包经营权流转,是深化农村改革、发展现代农业、增加农民收入的必然要求。随着农业现代化、产业化步伐的加快,种植养殖大户、专业合作经济组织和农业龙头企业迅速发展,迫切需要更多的土地来扩大经营规模。创新农地流转制度,促进农地在更高层次、更大范围合理流转,实现土地的规模化、集约化、专业化经营,不断提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率是我们面临的重大课题。据黑龙江省14个农村固定观察点1000个农户调查:32.2%的农户表示要有足够的资金补偿才考虑放弃部分或全部土地,各级财政要积极扶持和培育农村土地流转中介组织,形成农村土地流转中介和信息网络体系,降低土地流转的成本和风险,提高流转效率。我省可选松嫩平原或三江平原的产粮大县搞试点,加大补贴转出土地的农户,从资金上扶持农村土地流转中介组织和信息网络体系建设,通过试点总结经验教训,不断完善财政补偿制度。
　　2.构筑农地流转的金融支撑体系
　　土地规模化集中经营有利于降低农业经营风险,吸引城市工商资本和民间资本对农村土地的投资信心。现代农业是以高投入为基础的,农民对土地投资取决于两个方面:一是土地预期经营回报率的高低,二是土地经营期限的长短。运用政策性融资工具,对转入土地的经营大户,农业龙头企业、专业合作经济组织,分别给予资金补助、扶持和奖励,通过政策性农业保险及运用贴息、信用担保、政策优惠贷款,鼓励和支持农业龙头企业、专业合作经济组织和经营大户大规模扩张、集约发展的道路。在税收政策、技术指导等方面给予更多倾斜,促进农地规模的适度集中和农业产业化水平的不断提升。依靠土地流转进一步扩大规模,加快培育和发展一批市场潜力大、发展前景好、带动能力强、辐射范围大的特色农业基地。
　　3.探索社保和就业,置换农地承包经营权制度
　　由于农村社会保障制度缺失、农民主要依靠土地来保障生存底线。因此,农地流转用市场手段无法实现。要想剥离土地的社会保障功能,主要是考虑农民生活出路问题。据全省14个农村固定观察点1000个农户问卷调查:对于在什么条件下可以放弃部分或全部土地承包权的问题,有21.6%的农户选择要提供养老保险,有12.3%的农户选择安排就业。我们可以在大中城市郊区搞试点,给年老农户按当地大中城市社保待遇,对青年农民则可通过安排就业,消除农民对未来预期的不安全感,置换费用由经营土地企业和当地财政共同解决。通过这一办法促进农地流转,探索出适应大中城市郊区的农地流转方式。

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