PPP模式在洱海治理中的应用分析
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摘要：随着城镇化和现代化的不断深入，大理白族自治州居民的生活水平也进一步提高，但洱海水环境污染的现实情况对人们的生产和生活造成了威胁。在传统地方政府负债压力大、治理技术不足和管理效率低下的现实弊端面前，引入新的治理模式势在必行。在查阅了大量的PPP模式及洱海治理相关书籍文献基础上，文章分析了利用PPP模式治理洱海的理论优势和比较优势，指出利用PPP模式的必要性和可行性，并为为PPP模式在水污染防治项目中的应用和发展提供建议。
关键词：PPP模式；洱海治理；环湖截污；水污染
洱海是大理人民的“母亲湖”，由于一味的追求地方经济的发展，忽略了对洱海水环境的保护，使得洱海水质越来越差。系统治理洱海水环境投资金额大，在政府财政资金紧张的情况下，PPP模式给洱海治理带来了希望。
一、PPP项目的理论分析和优势比较
（一）洱海污染防治项目PPP模式理论分析
洱海污染防治项目的准公共物品属性。根据公共产品理论，洱海污染防治项目介于纯公共物品和纯私人物品之间，既有私人物品，也有公共物品的属性。下面从准公共物品的三个特征来分析洱海污染防治项目。
1.洱海污染防治项目具有消费的非竞争性。洱海污染防治项目在特定的范围内，所产生的社会效益是该区域内居民所共享的，并且水具有流动性的特征，防治效益会延伸到区域外的其他领域，而且洱海污染防治项目属于集体消费品，即不会因为人数的增加而影响消费水平，所以在消费上具有非竞争性。
2.洱海污染防治项目具有一定的排他性。首先，如果建立洱海污染防治项目，那么可以对受益范围内的居民收取一定的污染防治费用，这样就可以从根本上杜绝“免费搭车”的现象。其次，水污染防治项目，采取付费原则，付费者即享用者，可以将没有付费的居民排除在外，所以水污染防治项目具有一定的排他性。
3.洱海污染防治项目具有完全的外部性。对于水污染防治而言，它具有溢出效应，水污染防治项目产生的社会效益远大于自身的经济收益，所以它具有完全的正外部性。
（二）洱海污染防治项目PPP模式优势分析
1. 比较优势分析
洱海污染防治项目引入PPP模式，可以使公共部门和私人部门充分利用自身的资源，发挥自身具备的优势，而且可以解决项目投资不足、运营效率低下等问题。在PPP模式下，水污染防治项目参与各方有利于实现将风险降到最低，利益做到最大，合作双方可以达到优势互补，实现协同管理，从而降低项目的风险水平。
2. 应用优势分析
污染防治项目具有公益性，而且建设周期长、投资数额大、回收期长，这些特征导致了洱海污染防治项目不能实现真正意义上的产业化，因此不能采用完全的市场经济模式。但是如果采取完全的公共财政模式，在经济下行压力大，地方债务高居不下，地方财政捉襟见肘的现实条件下，项目的专项资金很难有效到位。所以此时引入PPP模式凸显出以下优势：
（1）实现资金的最佳价值。首先通过将私人资本引入到公共物品供给领域，可以实现财政资金最佳的资本回报率，减轻财政负担，并且能够利用竞争机制给项目带去创新动力；其次私人资本具有强大的创新力和专业的资源整合能力，可以在提高公共产品和服务质量的同时，给项目带来更多增值收入的机会；而且通过PPP模式可以充分发挥社会资本的作用，实现资源的合理有效配置。
（2）弥补财政资金的不足。按照大理州政府初步预算，预计洱海污染防治工程需要投资约34.68亿元。根据统计数据显示，大理市一般公共预算收入2013～2016年分别为25.6亿元、27.5亿元、29.1亿元、30.1亿元，虽然公共预算收入在逐年增长，但是相对首期投资就有34.68亿元的环湖截污工程，地方政府财政无力承担。
（3）系统治理洱海环境难度大。治理洱海，环湖截污只是第一步，后期将在生态修复、水环境循环系统综合建设、污水收集处理等领域投入更多的资金，整个防治工程投资巨大，需要耗费大量的财力和物力，因此单靠地方政府财政支出实为难上加难。
二、洱海水污染防治项目引入PPP模式可行性
（一）发展经济，积累社会财富
由图1可知，大理州居民人均GDP逐年上升，人民生活水平也不断提升，经济社会发展的同时，社会资本也不断积累。大量的社会资本和经济实力为PPP项目的引入提供了物质条件。
一方面，洱海水污染防治项目投资成本过高，政府财政无力承担；另一方面，居民储蓄的增加积累了巨大的投资潜力，私人资本的逐利性特征驱使其争取项目的投资机会，为污染防治項目融资，也同样驱使着私人资本在投资、建设、运营管理的过程中，努力降低成本，提升效率。所以对于地方政府而言，通过PPP模式引入私人资本来提高治污的水平，提升水环境治理的效率，对于公私双方是双赢的。
（二）节约治理成本，提升管理效率
传统的地方政府本身工作任务繁重，而且政府部门没有专业的环境治理技术，单独治理既费时又费力，治理效率低下。在地方财政能力有限的情况下，PPP模式的引入不仅能解决项目融资问题，更能使得物尽其用，让专业的人做专业的事，达到资源的有效配置，提升政府的管理效率。同时，企业会不断寻求最优化的方案，保证工程效益最大化。而且，政府和社会资本合作共赢，共同分担风险，在帮助政府节省资本的同时减少风险，实现政府和社会私人资本的双赢，为大理环湖截污工程注入新的动力。
三、推进环保领域 PPP 模式发展的政策建议
（一）建立并完善 PPP 法律法规体系
在立法的过程中，不同部门之间应加强协调、配合，以保证基础法规政策的完整性和统一性。同时，地方政府则应结合地区的实际情况及需求，研究制定相关地方性法规和政策，使 PPP 项目能够在一个可预期的环境下实现规范有序运作。
（二）进一步推动 PPP 创新模式发展
推动 PPP 创新模式 —PPP 环保产业基金的发展，将有助于解决中低利润环保项目的融资困境。PPP环保产业基金将项目融资、建设、运营结合到一起，通过项目包的形式，将中低利润项目与高利润项目捆绑，不同层次利润的叠加，降低了项目包的整体风险，也为低利润项目融得了资金。
（三）建立有效的风险分担和信用约束机制
在防范信用风险方面，应加快建立信用约束机制。就政府信用风险而言，政府需强化契约意识。在项目合同设计阶段，应对项目进行充分的论证，避免不合理的承诺。社会资本层面，在项目建设经营中则应主动规范自身行为，合理表达自身诉求。同时发挥社会公众的监督作用，完善第三方的信用评级制度，进而约束政府和社会资本的失信行为，推进 PPP 项目的良性发展。
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（作者单位：大理大学经济与管理学院）
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