太湖流域生态补偿的实践及评价

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　　摘要：文章在对流域生态补偿基本概念及内容进行分析，进而对国内、国外在流域生态补偿方面所做的各种尝试，以及各种尝试的效果，在以上分析的基础上，就《江苏省环境资源区域生态补偿办法（试行）》这部调整太湖流域的地方性法规进行分析发现：这部法规在协调上下游地区政府之间利益冲突做了有益的尝试，但是由于我国生态补偿机制仍处于摸索和尝试阶段，一些问题和矛盾也逐步显现。
　　关键词：生态补偿；实践；评价
　　一、流域生态补偿的概述
　　一直以来，我国环境及经济利益在受益者、保护者、破坏者和受害者之间的分配非常的不公平，具体表现为无偿占有环境利益而不需要付费，成为受益者，而为了整体的或國家的环境利益或经济利益作出牺牲者却得不到合理的补偿。破坏者不承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。这一制度性的缺失造成流域生态环境日益恶化。不久前，国家根据资源承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，若没有相应的生态补偿机制，国家将很难在上述四类主体功能区之间进行平衡和调整，进而也很难形成合理的空间开发结构。建立流域生态补偿机制已成为当务之急。流域生态补偿现已成为恢复和保护流域内生态环境的重要措施。整个流域生态的好坏，不仅关涉到人与自然的和谐相处问题，关涉到“代际公平”问题，更关涉到流域上、下游之间的区域发展的公平问题，此类问题在跨行政区界的大江大河流域表现得尤为突出。流域生态补偿机制的目的是构建起整个流域的“资源节约型、环境友好型社会”。
　　那么何谓流域生态补偿呢？所谓流域生态补偿机制，即通过一定的政策手段实行流域生态保护外部性的内部化，让流域生态保护成果的受益者支付相应的费用，实现对流域生态环境保护投资者的合理回报和流域生态环境这种公共物品的足额提供，激励流域上下游的人们从事生态环境保护投资并使生态环境资本增值。生态补偿机制的本质在于通过生态交易，实现流域资源与环境经济效益的帕累托改进。
　　对于流域的土地利用者而言，土地经营者使用传统的农业（土地）经营方式，包括作物类型和生产方式，但生态退化会加重下游人们的成本；化肥的使用是我国实现粮食安全的重要保证，对于平衡和改善土壤养分也发挥着重要作用。但随着我国化肥的施用量逐渐接近甚至超过现有土壤环境的最大容量和作物最高产量施肥量，化肥使用的边际效益递减，农作物经济效益下降，并导致土壤中过剩的养分积累和严重的地表水污染及环境污染。农药对土壤的污染后果更加严重。据农业部的数据，2005年化肥施用量达到4766万吨，其中氮肥施用量达到2200多万吨，有机肥施用量仅占肥料施用总量的25%；农膜生产量达176万吨，使用农膜的耕地面积已突破亿亩，农膜残留量高达45万吨，致使白色污染日趋加重。我国农药的施用量高达146万吨，其中高毒农药占70%。由于化肥农药使用不当造成的地表水和地下水污染，导致了大量的水生生物死亡；由于饮用水污染，还导致高铁血红蛋白症、癌症和其他威胁人类健康的疾病蔓延。国家长期以确保粮食安全和提高粮食产量为目标的化肥产业政策，在确保化肥低价供给和化肥生产企业低成本运作的同时，还造成了化肥企业的粗放型生产模式和低社会责任感，抑制了节肥技术和其他农业技术的研发和推广。由于农业生产过程中缺乏有效的技术指导和约束体系，国家相应的政策也不尽完善，以及不同政策间的矛盾冲突，农业生产中的生态环境问题日益严重，主要表现在土壤侵蚀、退化，沙漠化，盐渍化，植被破坏以及农田生物多样性的下降等。2003年全国水土保持监测公报显示，20世纪90年代末全国水土流失总面积3560000km2，其中：水蚀1650000km2，风蚀1910000km2，在水蚀和风蚀面积中，水蚀风蚀交错区水土流失面积为260000km2。随着植被破坏和水土流失加剧，水土流失区物质循环过程处于亏缺状态，土地肥力进一步衰竭。造成这一状况的原因是多方面的，如企业排污导致水体污染和不合理的灌溉方式造成的土地退化；不合理的垦荒导致的地表植被退化等。农业生态环境恶化不但影响到农业的可持续发展，也给食品安全和人们的生活带来了长期的隐患。
　　若土地经营者转向环境友好型农业（土地）经营方式，例如植树造林，生态农业，其所得收益小于将保持传统经营方式的收益，但下游的人们就不用承担生态退化的成本，这两种情况下社会总收益都没有达到最大化。如果对土地经营者进行生态补偿，在一定程度上弥补他们潜在的损失，也使下游人们避免承担生态成本，社会总收益也能最大化。
　　二、 国内外生态补偿机制建设经验启示
　　（一）国外生态补偿机制建设经验
　　自20世纪80年代以来，国外很多国家和地区进行了大量生态补偿实践和探索，为进一步发展与完善流域生态补偿机制，提供了极具价值的经验与启示。
　　1. 美国的排污权交易
　　美国政府制定这一制度的主要目的就是要解决污染物的排放控制。采用的补偿方式为总量-交易模式，在总量控制情况下，允许各污染源在初始分配许可证情况下，对排污许可证进行自由交易。其补偿特点为建立了合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出。
　　结果，最终实现排污权从治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，最低成本地实现污染物减排，环境容量资源实现高效率的配置。
　　2. 哥斯达黎加环境服务支付（ PES ）项目流域服务
　　哥斯达黎加政府为了维持和修复上游地区的森林覆盖，使水电站获得稳定水流，规定：下游水电站在规定期限内向森林基金支付费用；上游林地所有者在履行造林、森林保护、森林管理等义务时从森林基金得到补偿法律基础和执行机构稳固；以市场为依托开发建立环境服务市场；重视与私有林业组织的合作。
　　政策的主要目的是为了防止沉积物在下游水库的沉积和获得稳定的水流；使上游地区森林覆盖率上升、受益农户生活得到改善；其结果是全国范围内对森林价值有了认同。 　　3. 加拿大格兰德河
　　加拿大政府为了整治格兰德河，采用定向补偿制度，准确地划定了补偿的对象，以流域为单元进行流域综合管理。利用GIS技术准确划定补偿对象。将有限的补偿资金用到急需的补偿项目上，取得环境保护效益的最大化。
　　（二）国内生态补偿机制建设经验
　　目前，国内流域生态补偿主要以政府为主导，但是补偿手段灵活多样。
　　1. 长江流域退耕还林（草）
　　我国政府为了促进生态系统自我修复，建立中国西部的绿色生态屏障。政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其他提供者进行转变土地利用方式的补偿。投资主要来源于中央财政资金和国债资金，项目区域范围广，投资规模大，建设期限长。退耕区生态环境明显改善；但投资的连续性以及“一刀切”问题严重，部分地区农民收入有所减少。
　　2. 福建省闽江流域
　　福建省为了对上游水污染进行治理，使流域水质达到功能分区环境标准。福州市政府每年拨款1000万元用于上游三明市和南平市生态建设；此外三明和南平地方政府每年各配套500万元。由省财政设立专户管理，专款用于三明、南平2市的闽江治理工作。闽江水质得到明显改善。但补偿方式单一，补偿范围小，补偿标准低，不能满足上游环境保护的需求，特别是在山区以及贫困地区，问题更为突出。
　　3. 东江流域
　　为了保护东江生态环境，保障下游广东及香港用水安全。广东省政府每年从东深供水工程利润中安排1 000万元用于河源市东江流域水源涵养林建设。东江源生态补偿属于跨省域、跨流域生态补偿。目前广东省仅对其省内水源涵养区进行财政转移支付，省级间横向补偿未建立广东省境内补偿资金能及时到位，对江西源区3县不能及时到位；源区3县财政缺口逐年增大，生态环境保护压力大。
　　三、太湖流域生态补偿机制评价
　　太湖流域目前尚未出台一个能够协调两省一市、适用于整个太湖流域的流域生态补偿办法。但江苏省率先在省内作了新尝试，出台了协调上下游地区政府之间利益冲突的《江苏省环境资源区域生态补偿办法（试行）》，当然与之配套的还有退耕还林、还湖的补偿办法，为建立流域生态补偿机制积累了经验。
　　（一）《江苏省环境资源区域生态补偿办法（试行）》的基本内容
　　为推行环境资源区域补偿制度，落实地方各级人民政府对本行政区域环境质量负责的职责，加强跨行政区域河流交界断面水质保护，2008年1月1日江苏省正式施行以横向财政转移支付为手段的行政命令式的生态赔偿——《江苏省环境资源区域生态补偿办法（试行）》（以下简称《办法（试行）》。
　　补偿主体与客体，《办法（试行）》要求，凡断面当月水质指标值超过控制目标的，河流上游地区设区的市应当给予下游地区设区的市相应的环境资源区域补偿资金，如果是直接排入太湖湖体的河流，则所在地设区的市将补偿资金交省级财政。
　　补偿标准，根据不同污染物的危害性与治理成本，《办法（试行）》要求：COD超标每t支付1.5万元、NH3-N超标每t支付10万元、TP超标每t支付10万元，补偿标准分别约为各类污染物平均治理成本的3倍和5倍。单因子补偿资金的计算方法为：单因子补偿资金=（断面水质指标值-断面水质目标值）×月断面水量×补偿标准。每个地区每月的补偿资金为各单因子补偿资金之和。
　　监督机制，江苏省环境保护行政主管部门负责组织断面水质监测，实施统一监督管理，在每月10日前，将核定的上月各断面应纳补偿资金通报给省财政行政主管部门和各有关设区的市人民政府，并督促有关设区的市人民政府在收到补偿资金通报后10个工作日内按规定缴纳补偿资金。省水行政主管部门省负责组织断面水量及流向监测，并于每月5日前将上月各断面水量、流向指标值进行汇总复核并向省环境保护行政主管部门通报。
　　政策运行进展及推广，据中国水利网消息，在经过一段时期的数据采集之后，太湖流域上下游补偿从2008年第三季度开始实质性的赔付。据了解，通过江苏省水文局监测，南京、常州、无锡三个试点城市之间的交界断面超标，必须对下游城市予以补偿。目前，南京市支付常州市补偿金1.8万元，常州市支付给无锡 市补偿金18万元，补偿资金直接上缴省级财政。在《办法（试行）》的带动下，位于太湖流域上游地区的常州市也出台了《常州市环境资源区域补偿办法（试行）》，目的是促进各辖市区采取有效措施削减污染物排放总量，确保断面水质达标。
　　（二）太湖流域生态补偿机制评价
　　从2007年至今，江苏省太湖流域的生态补偿机制正逐步建立并完善。《江苏省环境资源区域补偿办法》的施行有利于引导各地高度重视环境保护和污染减排工作，对于强化“保护环境，从我做起”的责任意识、落实各级政府对本行政区域环境质量的职责、有力推动流域性水污染治理，具有积极的作用。这对破解跨行政区域河流交界断面水质超标这个长期以来导致水环境无法改善的主要痼疾是十分有利的。但是由于我国生态补偿机制仍处于摸索和尝试阶段，一些问题和矛盾也逐步显现。
　　1. 补偿制度的缺陷，导致补偿不合理
　　国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出：应当建立上下游生态补偿机制，以推进上下游之间的生态平衡机制的建立。《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》只是针对上游对下游进行资金补偿，并没有关于下游对上游在特殊情况下也应给与相应补偿的规定。同时，国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》还要求建立功能区生态补偿机制。《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》并没有对功能区的生态补偿机制作出规定。
　　2. 补偿方式的单一，导致地区经济发展缓慢
　　补偿方式的选择是影响生态补偿效果的重要因素，不同区域不同阶段的应该综合选择不同的补偿方式。根据《江苏省环境资源区域补偿办法》的规定，目前江苏省采用的是支付补偿金的方式，从全国范围来看，全国各试点城市也主要是采用支付补偿金的方式。以现金补偿为主要补偿方式虽然可以快速，但是从长远来看，单纯的现金补偿方式并不是一种持续的、能够根本改善生态状况的方式。这种单一的补偿方式并不能补偿有关地区为生态建设所失去的机会成本，也不能对其规划和发展上进行有效的引导，不利于当地的经济发展。
　　3. 资金机制的不完善，导致补偿得不到保障
　　国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》呼吁国家建立跨行政区的流域水环境保护专项资金，重点用于流域上游地区的环境污染治理与生态保护恢复补偿，并兼顾上游突发环境事件对下游造成污染的赔偿。然而，根据《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》的规定：直接排入太湖湖体的河流，断面当月水质指标值超过控制目标的，所在地设区的市应当将补偿资金交省级财政。补偿资金按规定纳入财政预算进行管理。省财政厅应当督促有关市人民政府在收到补偿资金通报后10个工作日内按规定缴纳补偿资金。由此可以看出，该试点方案并未在全省内建立起流域生态补偿的专项资金。
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　　（作者单位：南京林业大学经济管理学院）
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