“三权分置”下农村土地管控制度创新

作者:未知

   [提要] 农村土地“三权分置”政策是我国农村土地所有制改革进程中具有里程碑意义的一项民生政策,但同时也极大提高了土地利用的强度。在此背景下,论述我国农村土地利用中出现的挑战,并从多个角度分析农村土地利用面临的新境遇,进而对现有农村土地利用管控制度的滞后做法律分析,最后提出农村土地管控制度创新建议与“三阶段综合管控”的制度构想。
   关键词:三权分置;农村土地利用;环境保护;管控制度创新
   中图分类号:F32 文献标识码:A
   收录日期:2019年3月5日
   一、农村土地面临的新境遇
   (一)农村土地利用强度提高。“三权分置”是新一轮的农村土地制度改革中的重要内容,自提出到实施就一直备受关注。该政策的施行使得我国农村土地利用的强度大大提高。
   从生产关系的角度来看,社会文明的发展过程实质上是生产力与生产关系在矛盾中不断发展的过程,而生产关系的一次次发展无一缺失过土地利用强度的提高。从农业文明的人工种植农业生产、到工业文明的机械化农业生产再到现在的立体式复合型现代农业生产经营体系,随着生产力的不断提高,生产关系的不断调整,人类对土地利用的强度也不断上升。而本次生产关系的改革调整,正是因为我国社会经济快速发展的社会现实,旧的土地所有权制度体系已经不能适应农业生产力进一步发展的要求,不能适应农业生产者对适度有序土地的诉求,不能适应国家农业现代化发展以及城镇化发展战略的要求。
   周珂教授在一次题为《文明形态演进与土地资源法制》的学术报告中提出,包括“三权分置”在内的新一轮的土地制度改革将导致中国土地利用强度大大提高。改革开放之初,我国实行农村土地制度改革,实行土地所有权与承包经营权两权分立。近年来,新一轮农村土地制度改革将“两权分立”发展为“三权分置”,有以下两个特点:一是改革之后公有制的属性将会相对弱化;二是经营权的分置导致土地的实际利用者与所有权人的距离加大,经营权人进行掠夺式开发利用的可能性大增。
   (二)经营权人的环境保护义务问题。从权利与义务的角度来看,在“两权分离”时代,农户享有土地的承包经营权,承包经营权使农户产生对土地的“所有感”,因而自然派生出保护土地生态环境的义务,义务的履行动力来自于权利的享有,权利与义务的主体是统一的。然而“三权分置”之后,在土地经营权分置并流转的情况下,土地经营权人相当于土地经营权的承租人。土地对于经营权人而言只是农业经济生产活动的投资目标,并且从经济活动的客观规律而言,履行环境保护义务会增加经营权人的土地利用成本,因此经营权人不会对土地产生“所有感”,自然不会产生控制土地利用强度的义务,更不会产生履行环境保护义务的内在动力。在当下的法律法规体系中,经营权人承担的环境保护义务仅是《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》等法律中规定的公民普遍的环保义务。而这些法律中规定的公民普遍的环保义务无论在义务强度还是范围上都是与“三权分置”后保护流转土地生态环境安全所需要的义务相去甚远的。原先开发利用自己承包土地的权利与保护自己承包的土地的生态环境的义务相平衡的情况被打破,新的权利主体缺乏履行生态环境保护义务的内在动力,外在又缺乏强有力的制度体系确保该义务的履行。
   二、我国现有土地利用管控制度的滞后
   我国是一个人口大国,因此土地利用问题一直是我国的核心问题之一。目前,我国的土地利用管控制度主要以《土地法》、《土地承包法》、《农业法》、《土地管理法实施条例》、《环境保护法》等法律法规为基础,以各地的地方性法规为补充,以相关部门的规章和政策为辅助。但面对以上新境遇,现有的由我国《土地法》、《土地承包法》等法律法规及其他相关规范性文件所构建的土地利用管控制度体现出了以下滞后:
   (一)法律法规缺乏针对性。目前,我国“三权分置”政策的法理基础主要是《土地法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》、《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》等法律法规和规范性文件,此外《合同法》、《环保法》等法律也涉及该政策运行中的一些环节。但以上所有法律法规和规范性文件都未对“三权分置”政策的实行所带来的权利(土地经营权)主体与义务(保护经营土地生态环境的义务)主体发生错位,义务履行动力丧失的问题做出应对。“三权分置”改革,是我国农村经济、社会发展的产物,也是我国深化经济体制改革的重要内容,乃政策先行,进而迅速试点推广,而后才是相关法律法规的跟进修改完善以保障和优化其效果。《环境保护法》虽然规定了公民保护生态环境的义务,但该法规定的生态环境保护义务是广义的、概括的,义务强度不足,也不具有针对性。
   (二)实践操作中的法律强制性保障缺失问题。农村土地经营权的流转最终要落实到《农村土地经营权流转合同》之中,原本用合同来规定经营权人的权利义务合理合法,也最具有针对性和特殊性,但根据《合同法》的关于合同内容相关规定和《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》第十三条内容的指导意见,关于《农村土地经营权流转合同》的内容在法定意义上并不要求涉及经营权流转土地的生态环境保护问题。如此一来,对于经营权发生流转的农村土地的利用强度管控几乎全靠合同双方的意定——在当下国民环保意识和法律素养普遍不高的客观现实下,这种期望是非常理想化的。对于经营权人的生态环境保护义务,法律法规并不要求在《农村土地经营权租赁合同》中做出具有针对性和特殊化的规定,这是我国现有的农村土地利用管控制度中最直接的法律强制力在实践层面的缺失。在赋予经营權人特定权利的同时,应当同时赋予其相应的特定义务,这些义务中不仅应包括经济、社会层面的义务,还应包括加大土地利用强度后保护土地生态不受破坏、环境不受污染的生态义务。
   (三)政府相关部门监管无法到位,无法及时。在我国,政府是生态环境保护工作的主导力量,但在目前的土地利用管控制度下,政府作为非常有限。政府在客观上无法对所有经营权发生流转的农村土地进行实时监控管理。在实践中,政府往往作为事后性质的监督者与管理者,即土地环境污染、生态破坏发生之后,行政力量才开始介入。并且从行政法“控权”的价值和精神而言,政府相关部门亦不适合从职权角度入手增加经营权人的土地利用强度管控义务。    三、农村土地利用管控制度的创新
   (一)将《土地经营权租赁合同》中关于土地利用强度管控的合同内容法定化。目前,农村土地经营权流转的主要形式是在农村土地经营权流转市场中,流转人与受流转人签订《农村土地经营权流转交易合同》。而根据《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》第十三条之规定,交易双方无需规定关于土地生态环境保护的相关内容。通过修改完善法律法规等立法手段,将流转土地生态环境保护的内容规定为《农村土地经营权流转交易合同》的法定内容,既是针对当前我国人民环保意识和法律素养不高的社会现实的完善之举,又是使保护流转土地生态环境的目标从立法层面到合同实践层面都具有切实可行性的保障之举,还是使保护流转土地生态环境成为农村土地经营权流转行为中的共识的宣传之举。将保护流转土地生态环境规定为合同的法定内容,还起到了联结政府作为的效果,使政府成为合同中该部分内容是否被依法履行的授权监督者及损害结果发生后纠纷的调解人。
   具体而言,可规定“土地不得用于高污染、高排放的农业产业”、“经营权受流转人对土地的利用必须在土地的自然限度之下或不得造成土地退化”、“土地经营权受流转人有义务接受土地承包权人和政府在土地利用强度方面的监督”等概念。
   (二)引入“三阶段综合管控”的构想。“三阶段综合管控”,是在农村土地“三权分置”政策的背景下,通过引入环境质量标准、特别环境影响评价、土壤环境质量年审、公众参与监督、土壤环境影响评价重评等制度,在农村土地经营权流转前、流转后和届期时三个时间阶段,对农村土地利用进行立体式综合管控的制度创新构想。
   1、经营权流转前
   (1)基于环境质量标准的评估制度。环境质量标准制度是为了保障人体健康、维护生态环境、保证资源充分利用,并考虑技术、经济条件,而对环境中有害物质和因素做出的限制性规定。根据我国1995年颁布的《中华人民共和国国家标准土壤环境质量标准》的内容,在交易双方签订《农村土地经营权流转交易合同》时由土地承包权人请相关单位对土壤的各项环境质量标准值进行测量评定并登记,为将来的环境质量重评提供参考依据。关于测评的技术性问题在《标准》已有详细规定,此处不再赘述,但值得提出的是,进行检测的相关单位应当是本着独立、公正、客观等价值追求的第三方检测机构。
   (2)特别环境影响评价制度。我国已经建立并施行环境影响评价制度,且制定并实施了《中华人民共和国环境影响评价法》,有一套相对较为完善的环境影响评价制度。但是本对策中所述的特别环境影响评价制度与现行的环境影响评价制度有所不同,主要的不同点源于农村土地经营权的适用范围包括农业设施建设和农业生产两类。对于农业设施建设,采用现行的环境影响评价制度是可行的,然而对于农业生产项目而言,其作为评价对象就与现行的环评制度中规划或工程建设有所不同,也就是特别环境影响评价制度的“特别”之处。对于农业生产项目的环境影响评价,可以比照对工程建设项目的部分内容,如科学地分析农业生产活动可能产生的环境问题,并提出防治措施;调查清楚经营权流转土地周围环境的现状,预测农业生产项目对环境影响的范围、程度和趋势,提出有针对性的环境保护措施;为农业生产项目的环境管理提供科学依据等。农业生产项目的特殊之处在于,农药、化肥、化学制剂、塑料大棚等农业生产过程中会使用到的环境影响因素并不是固定的,是随着经营权人的选择变化而不断变动的,而且是直接作用于土壤的,这就需要在环评中引入环境质量目标主义的理念,将各种影响因素对土壤环境的影响程度控制在土壤的自然限度之内。
   2、经营权流转后土壤环境质量年审制度。所谓土壤环境质量年审制度,就是在经营权流转后,农村土地被利用期间,由土地承包权人作为权利方和行为方,对土壤环境质量进行每年一次抽样送检的制度,经营权人有义务诚实配合承包权人完成年审。之所以规定年审制度,一是考虑到农村土地资源的重要性;二是土壤遭受生态致害后果的突发性;三是土壤遭受生态致害后果后恢复到原来环境质量水平的困难性。年审制度可以有效促使经营权人提高生态保护意识,消除其侥幸心理。有土地承包权人作为权利人的原因是承包权人对土地有着长期不变且最为直接的利害关系,可以起到尽职尽责的要求。值得注意的是,由承包权人作为年审的权利方和行为方可能会导致其为不法目的伪造送检样品的道德风险,因而需要为经营权人设置一个抗辩权,即在对检测结果不服时,可以向检测机构提出异议,此时应由交易双方共同抽取土壤样本送检。
   3、经营权届期时,环境影响评价重评制度。我国的《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了环境影响评价二次公示的制度,但二次公示并不是重评,美国《国家环境政策法》中对环境影响评价的重评制度作出了规定,重评的内容主要是针对评价对象,在其项目届期时,对其再次环评,以认定项目在运行过程中是否对环境造成了未预期到的影响,以及及时认定其是否需要对新的环境影响负责。
   宜将该制度运用于我国农村土地利用管控制度之中,即在土地经营权流转期限届满时,对经营项目及土地再次进行环评,并且比照第一次土壤环境质量检测的数据,确定经营项目是否对土地造成了预计以外的生态致害,是否导致土壤发生了预计之外的生态退化。此举可以及时明确土地经营权人的经营活动是否对土壤造成了生态破坏,避免在致害结果显露时,责任人已经难以找到的情况发生。环境影响评价重评制度的引入,作为农村土地“三阶段综合管控”制度构想的最后一环,起到了很好的收尾和总控作用,同时也对我国《环境影响评价法》的完善修改提出了要求,参考西方国家成熟的环境影响评价体系,吸取其中适合我国具体国情的措施或制度。
   以上“三阶段综合管控”制度构想的提出,其出发点就是对应了前述流转土地生态环境保护义务履行的内在动力不足、外在保障不强,享有权利与承担义务的主体分离错位,损害责任易于被规避等矛盾。“三阶段综合管控”制度构想在农村土地经营权流转的三个阶段,都对经营权人的农地生态环境保护义务提出了严格要求,使其在享受农地经营权的同时更好地履行农地生態环境保护义务,控制其追究利益最大化的限度,使其经营活动处于农地自然限度之内,从而起到“三权分置”背景下,对农村土地利用进行的管控目的。因此,对“三阶段综合管控”制度构想的优化完善,也须基于这一基本矛盾,找到权利义务的最佳平衡点,才能使该制度构想成为真正的良策。
  主要参考文献:
  [1]李方方,许佳君.农村土地“三权分置”政策的法理规制逻辑[J].山东社会科学,2017(7).
  [2]胡震,朱小庆吉.农地“三权分置”的研究综述[J].中国农业大学学报(社会科学版),2017.34(1).
  [3]金筱青.论我国环境保护标准体系及建议[J].中国标准化,2007(1).
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