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科学事业单位预算管理问题研究

作者:未知

   摘要:随着我国经济的逐步发展,我国科研事业也飞速成长,各级政府不断加大对科学事业单位科研经费的投入力度,科学事业单位在预算管理中存在的问题也逐渐突显,如何改进科学事业单位的预算管理现状就成了重中之重。预算管理工作质量直接关系到财务管理工作的质量和资金运作质量。为保证预算管理工作的进一步发展,国家出台了相应的制度来规范科学事业单位预算管理工作,总体上看,我国科学事业单位的预算管理工作逐步走向规范化、制度化,综合管理水平有所提升,但由于预算编制工作的主观性和预算执行工作的不确定性,我国科学事业单位预算管理工作仍存在一些问题。文章从我国科学事业单位预算管理特点出发,结合工作中遇到的預算管理实际情况,分析我国科学事业单位预算管理存在的问题,从健全完善科学事业单位预算管理制度、建立全面预算管理体系、科学编制单位预算、构建信息平台、实现预算动态管理、建立健全预算机构、配备专业预算人员、完善全绩效评价体系、建立健全反馈机制等方面提出了相应措施,从而为科学事业单位预算管理保驾护航。
   关键词:科学事业单位;预算管理;解决措施
   近年来,随着国家科技强国战略的实施,科学事业单位科研经费逐年增长,有效促进了科学事业单位的蓬勃发展。但是一部分科学事业单位在实际运营中存在着资源浪费和闲置的情况,未能充分实现公共资源优化配置。有效控制资源使用和防范舞弊情况发生成了科学事业单位预算管理急迫需要解决的问题,因此科学事业单位如何加强预算管理、提高资金使用效益具有重要意义。
   一、科学事业单位预算管理概述
   (一)预算管理的概念
   预算管理是指企业在战略目标的指导下,对未来的经营活动和相应财务结果进行充分、全面预测和筹划,并通过对执行过程的监控,将实际完成情况与预算目标不断对照和分析,从而及时指导经营活动的改善和调整,以帮助管理者更加有效地管理企业和最大程度地实现战略目标。
   预算管理一般由预算编制、预算控制、预算执行、绩效管理四大模块构成。预算编制是指各级政府、各部门、各预算单位制定筹集和分配预算资金年度计划的预算活动,是预算法必须规范的主要内容。预算编制应当遵守国家编制预算的原则,按照编制办法和程序进行。预算控制是企业根据预算规定的收入与支出标准检查和监督各个部门的生产经营活动的控制。其作用是保证各种活动或各个部门在充分达成既定目标,实现利润的过程中对经营资源的利用,使费用支出受到严格有效的约束。其预算内容包括收入预算、支出预算、现金预算、资金支出预算和生产负债预算等方面。预算执行是指经法定程序审查和批准的预算的具体实施过程,是把预算由计划变为现实的具体实施步骤。预算执行工作是实现预算收支任务的关键步骤,也是整个预算管理工作的中心环节。所谓绩效管理,是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程,绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。
   (二)科学事业单位预算管理的主要内容
   科学事业单位预算一般由财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入组成;支出预算由事业支出、经营支出、自筹基本建设支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出组成。收入预算和支出预算共同构成科学事业单位的预算整体。
   国家对科学事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法。核定收支,即单位要将全部收入与各项支出统一编列预算,报经财务主管部门和财政部门核定;财务主管部门和财政部门根据单位的特点、事业发展计划、单位收支状况及国家财政政策和财力可能,核定单位年度预算收支规模。定额或者定项补助,即对非财政补助收入不能满足支出的单位实行的办法,其中,定额补助就是根据单位收支情况,并按相应标准确定一个总的财政补助数额;定项补助则根据单位收支情况,定额或者定项补助的程度也各有不同。对非财政补助收入可以满足经常性支出需要的单位,定额或者定项补助的程度也各有不同。对非财政补助收入可以满足经常性支出需要的单位,定额或者定项补助可以为零。超支不补、结余留用,即单位预算在经财务主管部门和财政部门核定以后,由单位自求平衡。除特殊原因外,单位增加的支出,财务主管部门和财政部门不再追加经费,因增收节支形成的结余,可留归单位继续使用。
   科学事业单位是国家以社会公益为目的,专门从事科学技术研究活动的单位。科学事业单位在科研领域起着重要作用,我国高度重视科学事业单位的发展,近些年,随着国家经济的稳步增长,国家也加大了科研资金的投入力度,但预算管理相对落后,无法满足发展中的科学事业单位的管理需求,这就需要科学事业单位不断创新预算管理体制。
   二、科学事业单位预算管理存在的问题
   目前,大多数科学事业单位缺乏全面预算观念,仅仅将预算看成是一种简单的上级任务或者内部简单的财务计划,用来获取外资资金支持或简单平衡内部资金。尽管国家不断出台更新预算管理制度,以确保科研经费有序执行,但随着经济体制改革和科技创新的推进,科研环境的不确定因素不断增加,预算管理仍旧存在一些问题。
   (一)预算管理制度不健全,缺乏统一有效的管理
   科学事业单位财务管理近几年发展变化较大,预算管理方面也有所加强,但受过去重核算轻预算思想的影响,预算管理在科学事业单位中还相对薄弱。尽管有些单位根据《预算法》及相关文件制定了单位内部相适应的预算管理制度,但还不够健全,存在制度更新不及时、规定有偏差和遗漏的现象,且缺乏统一有效的管理,有待进一步完善。
   (二)全面预算管理严重缺位,资金使用缺乏计划性
   全面预算管理是以科学事业单位的战略发展目标为导向,以预算管理流程为线索,通过对预算编制、预算执行、预算调整、预算结果、预算反馈、经费分配各环节进行协调、控制,使整个过程形成周而复始的良性循环,作用于科学研究、科研管理、经费管理各方面,从而达到提升整体能力的一种管理机制。目前,大多数科学事业单位的预算管理范围相对狭窄,仅限于部门预算中财政拨款的基本支出和项目的管理,其他资金来源的拨款未能通盘考虑。时常会有项目该结题了,但间接经费还未支出,或者是直接经费挤占了间接经费的支出等情况,资金使用缺乏计划性。    (三)预算编制不科学,编制质量低
   预算编制是整个预算过程的起点,是开展预算执行工作的基础,也是单位内部资金宏观调配的重要基石。
   目前,我国的科研项目工作一般是以项目组为单位进行管理的,项目资金管理由项目负责人负责,不同项目组管理水平参差不齐,这也造成了部分项目预算编制不科学,与项目技术方案部分相脱节,预算编制时未能全面考虑,存在漏编、多编预算现象,造成预算执行不畅的情况。
   同时,在实际工作中预算编制从布置到上报往往时间较紧,留给项目人员编制预算的过程较短,准备可能不充分,加之项目预算经费在最终上报财政部之前要经过多次调整,项目人员还要在短时间内完成项目预算调整工作,通常需要加班甚至通宵修改,这些情况都可能会导致預算编制质量低。
   (四)部门间沟通不足,存在预算执行过程管理不善现象
   近年来,国家对预算执行情况愈加重视,制定了相应的预算执行考核办法,从财政拨款当月起,每月都有考核指标,而预算编制的好坏,直接影响预算执行的难易程度。
   由于项目组人员和单位财务预算管理人员缺少沟通,单位财务人员对项目主要工作内容和业务工作不清楚,对项目实际情况缺乏动态跟踪,往往不能很好地对项目预算和执行工作提供支持,这也给预算管理带了一些问题。
   同时,财务部门与其他职能部门之间缺乏有效沟通,如管技术的不懂财务,管财务的不懂技术,如果再少了部门间的有效沟通,可能导致预算编制与预算执行,预算管理与资产管理等经济活动脱节。
   (五)重视程度不够,缺少专业的预算编制人员
   科学事业单位实行项目负责人制,项目预算编制一般由项目负责人指定成员负责,由于有些项目组只重视技术方案部分编制,对预算编制部分重视程度不够,会出现让新人来编制预算的情况,新人往往对项目基本情况了解不足,对预算编制方法和标准不熟悉。同时,单位财务人员一般都接受过专业的预算编制培训,有预算编制证书,但实际工作中由于人员编制原因,财务人员人数相对较少,无法满足单位内部的预算编制需求,加上对项目情况不了解,也很难做到实质性的审核。
   (六)未建立有效的绩效评价体系,反馈机制不健全
   科学事业单位具有其特殊性质,受环境与体制的制约,部分科学事业单位仍然是吃大锅饭的分配模式,未建立行之有效的绩效评价体系,从指标设置到考核结果缺少相应的标准和规定,绩效评价和考核流于形式,不具有激励性。
   同时,绩效评价结果未能合理加以利用,部分单位绩效评价重制定和实施,轻结果与反馈,对于评价结果反映出的预算管理存在的问题未做深层次挖掘和分析,不利于预算管理工作的改进和提升。
   三、完善科学事业单位预算管理的建议
   为了提高科学事业单位预算管理水平,充分发挥预算管理作用,保证科研项目顺利开展和实施,笔者结合工作实践,提出相应的解决措施及建议。
   (一)健全科学事业单位预算管理制度
   预算管理制度是预算管理的依据和支撑,科学事业单位应在国家制定的预算管理法的大环境下,结合本单位实际工作情况,制定适用于本单位的科学、合理、有效、可执行的预算管理制度。目前,大多数科学事业单位预算管理制度归属在财务管理制度中,无独立的预算管理办法,存在制度规定不全面、不合理、可操作性不强的现象,因此有必要制定全面、合理、可操作性强的预算管理制度,以提高科学事业单位预算管理水平。
   (二)建立全面预算管理体系
   实施全面预算管理,鼓励和调动全体职工参与到预算管理中来,将预算管理从目前的财务部门扩展到全所范围,实现全员参与、预算全覆盖、流程环环相扣的预算管理模式;将预算管理从只是财政项目涵括到所有业务,一并纳入预算管理中,整体规划和有计划地执行,形成良性循环,有序开展工作,逐步建立全面预算管理体系。
   (三)科学编制单位预算
   科学事业单位要加强科研人员和财务人员预算编制的培训机制,及时更新并传达预算编制要求以及注意事项;加强财务人员与科研人员的互动,避免技术方案和预算编制相脱节现象,从而保证预算执行的合理性和可行性。
   细化预算指标,可由财务处牵头,将预算指标细化到其他各个管理部门,促使各部门加强对预算编制工作的重视程度,同时要求各预算归口部门在上年决算支出数据的基础上,合理预估下一年度的费用支出,共同参与到项目预算编制中,也为后期考核各部门预算执行情况提供原始依据。
   (四)构建信息平台,实现预算动态管理
   “互联网+”的时代,可充分借助信息网络来构建科学事业单位预算管理的信息平台,建立全面预算管理信息系统,将预算申报、落实、调整、执行等信息都纳入到信息平台,实现数据共享,建立财务人员与科研项目负责人之间的平台沟通机制,一方面方便财务人员动态监督和管理,另一方面方面科研项目人员实时了解项目预算和执行情况,及时解决相关问题。
   (五)建立健全预算机构,配备专业预算人员
   近年来,随着科学事业单位科研资金的增长,财务工作量日益增加,人员却少有增加,加之科学事业单位无独立的预算管理部门,预算管理由财务内部指定1~2名人员负责,一般都是兼做预算工作,未形成统一的工作思路和流程,专业性、延续性相对欠缺。同时,科学事业单位项目预算编制由各项目组指定人员来完成,编制人员的预算编制技术水平无法考量和保证。因此,科学事业单位有必要建立健全预算管理机构,配备专业预算人员。
   (六)完善全绩效评价体系,建立健全反馈机制
   根据科学事业单位的实际情况,从预算编制到预算执行,再到执行结果的全过程分析,建立健全科学有效的绩效评价制度,将定性评价与定量评价相结合,将经费投入和效益分析相结合,按照投入产出原理,科学评估其绩效目标,将其作为项目验收和考核一项指标。
  同时,科学事业单位还应建立健全反馈机制,明确反馈时间和程序,使相关人员在预算执行中出现问题能第一时间反馈给上级部门,方便上级部门及时发现偏差,作出适宜调整,并为预算编制提供实践经验,形成良好的“预算-执行-预算”的循环模式。
   综上所述,通过完善预算制度、建立全面预算管理体系、提高预算编制质量、构建信息化平台、配备专业人员、完善绩效评价等措施,全面提高科研项目资金使用效率,提升科学事业单位预算管理水平,促进科学事业单位长期稳定、和谐有序地发展。
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   (作者单位:中国地质科学院矿产资源研究所)
论文来源:《中国集体经济》 2019年20期
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