“疏解非首都功能”的现状、问题及对策调查研究
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作者:田子锟 张璋 赵鑫伟
摘要：随着北京市人口日益增多，各种问题已经影响到北京市的整体发展。为解决北京市的“大城市病”，文章基于问卷调研数据分析“疏解非首都功能”的现状及存在问题的原因，借鉴国外其他城市的疏解经验，提出相关政策建议。
关键词：大城市病;疏解非首都功能;人口疏解
一、引言
“大城市病”通常指在大型城市出现的人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等问题，导致城市中人们生活压力过大、居住环境日益恶化。同时容易导致企业的投资过于集中在大城市，小城镇发展缺少动力，使许多城市的发展模式逐渐偏离原本应有的理性增长轨道。《北京城市总体规划（2016年-2030年）》已经完成，本次规划牢牢抓住疏解非首都功能这个主要矛盾，努力破解北京市的“大城市病”，旨在提高北京城市治理能力，也由此规划了北京作为国家首都和迈向国际一流和谐宜居之都的发展路线。政府规划到2020年，北京的人口规模控制在2300万以内，然后长期稳定在2300万。与人口控制同步进行的是北京市城乡建设用地规模，计划在2020年减至2860平方公里左右，到2030年减至2760平方公里左右。显然，该规划把控制全北京市人口规模，被视为破解北京“大城市病”的主要手段。这同时，北京市发改委于2018年发布了《北京市新增产业的禁止和限制目录（2018年版）》，从产业上进行限制，将管理产业措施分为禁止性和限制性。禁止性指不允许新增固定资产投资项目，不允许新设立或新迁入法人单位、产业活动单位、个体工商户。限制性主要包括区域限制、规模限制和产业环节、工艺及产品限制，其中对农业、制造业、服务业等90个行业做出了不同程度的规定。
从现有研究看，杨舸（2013）介绍了经济结构转型战略背景下的北京市人口调控问题，分析了北京大城市病产生的原因以及疏解非首都功能的重要性。魏庆（2015）深入了解了莫斯科、纽约、伦敦、巴黎、东京等大城市的治理效果，并藉此对解决“大城市病”提出了相关政策建议。冯双丽（2010）提出可以通过建设“中心城+新城”的全新城市空间结构，将过度集中的人口疏解到外城来疏解人口。本文将基于问卷调研数据分析“疏解非首都功能”的现状及存在问题的原因，以提出相关政策建议。
二、调研问卷分析
（一）基本情况
本次调研中，共发放300份問卷，其中有效回收267份，全部采用网络发放和回收。被调查者中男性占总数的48.55%，女性占51.45%。年龄分布上，20周岁以下的人数占比28.99%，20～30岁的人数占比29.71%，30～40岁的人数占比12.32%，40～50岁的人数占比28.26%。北京户籍人口占比82.61，已婚的人数占比41.3%，未婚的人数占比56.52%，准备结婚的人数占比2.17%。从以上数据来看，被调查者的性别、年龄和婚姻状况构成均与现实较为符合。
（二）行业分布及住房情况
在本次调查对象中除除能源供应，水利和环境及公共设施管理业以外，社会中其它行业均有涉及，其覆盖的行业面较广具有一定的代表性，其中文化娱乐、教育培训、建筑业等都占比10%以上，86.95%的被调查者月收入在6000以下。在住房状况上，74.64%的被调查者有自有住房，9.42%的被调查者由单位提供住房，15.94%的被调查者租房。结合被调查者的户籍状况，租房是在非京籍人员的主要居住方式。
（三）对于政策了解情况
关于被调查者对疏解非首都功能相关政策的了解程度，将近三分之一的被调查者表示不了解，说明人们对于该政策的了解并不全面。然而，疏解非首都功能关系到多方的利益，政策的出台和具体执行可能会对部分群体特别是非京籍群体的利益造成一定的冲击，甚至出现对抗现象，从而影响政策的实施效果。
（四）对于人口疏解的影响
在被问及在疏解非首都功能的大背景下，被调查者是否依旧计划在北京工作。75.36%的被调查者表示仍会留在北京工作，仅有7.97%的被调查者表示会离开北京。通过数据可以看出北京对人们的吸引力依然巨大，其原因主一方面是北京这种特大城市能提供更多的就业机会，另一方面其提供的医疗、教育等公共服务在整个华北甚至全国都具有其它城市不可比拟的优势
三、北京人口疏解缓慢的原因分析
（一）人口分布不均衡
清华大学教授蔡继明指出，北京城区的人口规模还有以部分提升的空间，最终可以达3600万人左右。北京“大城市病”的原因表面看起来是人口规模过于庞大，但实际上是人口分布不均衡，北京核心区域人口过于密集，主要集中在五环以内。北京城区路面交通拥堵不堪就是一个体现，然而，其重要成因是轨道交通使用率低下。同样是特大城市，东京的都市圈轨道交通出行比例为59.6%，东京市区更是高达78.4%，而北京这一比例仅为22.7%。如此看来，北京市人口调控恐怕是个多方面的系统性任务。
（二）资源分布不均衡
北京“大城市病”和中国超大城市太少、北京占据资源太多也不无关系。如在医疗资源上，北京的医疗资源占据全国首位，在2017年《中国医院专科声誉排行榜》中，北京占了7大科室的5席。教育优势也同样明显，北京名校云集，北京拥有985高校10所。因此，要减轻北京的人口压力，更好的途径恐怕不是高筑壁垒，而是完善中国城市群格局，增加超大城市的数量。以控制人口规模来治理“大城市病”，其实在一定程度上是错把伴生现象当做因果关系。按经济学家周其仁的说法，“我们看到密度就头大，希望回到人口低密度状态去。”这显然解决不了问题。要知道，治理“大城市病”，是为了让城市生活更美好，而不是将更多的人口拒之门外。
（三）规划缺乏弹性
北京城市总体规划描绘的是一个城市整体性、框架性、长远性的具有战略意义的蓝图，经法定程序批准之后，成为下一步编制详细规划的依据。总规确定北京人口规模控制在2300万，那么其他的更加详细规划也一定会以此为依据进行建设。如果到时候北京的人口规模超过2300万甚至远超几百万，那么就会对于已经规划完成的城市功能形成一定的考验。在规划上严格上限的封闭式人口控制，未必能够缓解“大城市病”，反而有可能带来一定的副作用。事实上，《北京城市总体规划（2004～2020年）》实施近10年，当时制定的人口规模为1800万人，但这一数字早已经被突破。当初总体规划对人口规模的预估不足，城市建设没有跟上，基础设施配套缺乏，可能也是北京患上“大城市病”的一个重要原因。那么，今天在总体规划中，对于北京的人口规模，可否更开放一些，留下更大的余地呢？ 四、国外其他城市的对比分析
从人口密度看，在东京、首尔、孟买、墨西哥、上海、北京等国际六大都市区中，东京的人口密度最高，为4684人/平方公里，而北京的人口密度以2583人/平方公里，居倒数第一。
（一）巴黎
巴黎在工业化和城市化的进程中，出现了空气、水污染严重，就业竞争激烈，住房短缺，犯罪率居高不下，交通拥堵等“大城市病”。针对这一情况法国政府在2007年提出大巴黎计划，希望能够将巴黎的城市功能进行疏导。将巴黎周边的凡尔赛、枫丹白露等地区全部纳入巴黎的管辖范围，并且作为巴黎的功能城区。为解决上述问题，其一，法国政府投资1080亿欧元打造欧洲最大的基础设施工程，其中的大巴黎快线计划囊括90%居住在离地铁站2公里以内的居民。其二，政府在巴黎周边修建大量停车场，方便外地车辆停泊，通过收入燃油税和排放费等措施鼓励大众进城选择有轨电车。在上述措施真正落实以后，巴黎的汽车数量减少了30%，交通拥堵和环境问题都有了，极大的改善。
（二）东京
在二十世纪五六十年代，日本东京随着经济的发展，人口在短时间内急剧增加，导致交通拥堵情况严重，东京甚至一度被人们叫做“通勤地狱”。为解决上述问题，日本于1956年出台《首都圈整备法》，通过转移政府机构和吸引企业迁入等办法，在涩谷，新宿等地建成副中心。在1982年又在上野等地建立副中心，到1995年，东京的副中心达7个。这些副中心的医疗、教育、文化、娛乐设施十分完善，且与其它地方的交通联系十分密切。在迁出功能的同时，东京大力改善公共环境质量，将企业外迁空出的地皮用于城市绿地的建设。便捷的交通，合理的副中心布局，让东京圈大而有序。
（三）伦敦
工业化之后的伦敦同样人口聚集，大气污染严重。为了解决伦敦的“大城市病”，英国政府颁布大伦敦计划，包括内城圈、城郊圈、绿带圈、乡村圈。同时，共建8个即能生活又能工作，独立自主的新城。此外，政府出台企业税收优惠，为人们提供保障住房，这直接吸引了几百万人口进入新城。但大伦敦计划也存在一些问题，一是由于过于注重就业与居住，忽视了休闲娱乐设施的建设，导致新城人口增长速度较慢，没有完全达到预期效果;二是东伦敦大量资源、人口流入新城区，导致伦敦内贫富差距悬殊、治安下降严重等问题。
五、相关政策建议
其一，循序渐进，平稳发展。在访谈过程中，受访者普遍指出，北京非首都功能疏解需要循序渐进、平稳发展，给予在京企业以及在京就业人员一定的缓冲期。疏解非首都功能不是一朝一夕的工作，政府应给予人们和企业一个合理的过渡期，并且在此期间切实做好保障民生的工作。面对如此浩大且密切联系民生的工程，企业、人口、就业、住房等诸多问题需要政府进行安排协调，平稳发展，愚公移山式的疏解是人们最希望的。
其二，解决人口就业问题。随着北京非首都功能疏解的进行，产业结构调整，部分行业可能迁出北京，部分行业人口可能随之迁出，而部分行业人口可能因此而转行，重新就业。调查数据显示，有17.39%的人因此失业或更换工作，有25.36%的受访者表示因此而增加了在京就业的难度。因此，在北京非首都功能疏解此过程中，切实解决就业问题是确保疏解工作顺利进行的先提条件。31.16%的受访者表示即使不在京工作，也将选择在环京地区工作。那么，在北京非首都功能疏解的策略应该首先以环京为主，再逐步外推。
其三，立足民生，服务于民。对于北京疏解非首都功能政策，老百姓最关注的就是“疏解”的出发点、采取的方式和得到的结果，最终是否真正促进民生。因此，疏解工作的出发点应以人为本，人性化疏解，做好宣传工作，获取大部分老百姓的支持。
其四，公开透明，公众于民。北京疏解非首都功能工作，既神秘又熟悉，切实发生在身边，部分受访者却又表示不是十分了解。事实上，任何政策的实施，在立项前做足调研工作，做好公示与宣传工作;在项目执行期，根据实际情况进行调整;在项目后期能根据前期实施效果进行反馈和修正。一切流程做到足够的透明化，普惠于民，才能获得人们的支持，才有助于疏解非首都功能的相关工作有效进行。
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