行政事业单位预算绩效管理的探讨
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作者:郑凤娟
[摘要]近年来，随着国家减税降费等政策的出台实施，经济社会和财政形式的变化，基层财政收支矛盾日益突出，财政资金监管和使用机制逐渐凸显不完善。文章阐述当前地方财政资金预算绩效管理的现状和突出问题，分析各项问题的原因，并提出积极有效的应对策略。贯彻落实预算绩效管理纵深发展，必须从体制机制上下功夫，切实将绩效管理理念和方法深度融入预算编制、执行、监督的各个环节，提高资金使用效益，未来需要进一步考虑如何推动预算绩效管理全面化、常态化和广泛化。
[关键词]行政事业单位; 预算绩效管理; 资金预算
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.106
1前言
2017年，党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，全面实施绩效管理得到了高度重视。近年来，随着国家减税降费等政策的实施，基层财政收支矛盾日益突出，高效的规范和管理财政收支成为了解决这一矛盾的重要手段。文章打算从预算绩效管理方面对行政事业单位财政资金管理使用问题进行探讨，预算绩效管理通过设置绩效目标，可以明确规定财政资金的使用范围和用途，有助于杜绝挪用和滥用财政资金的现象，在财政资金有限的情况下，合理规范和安排财政资金，提高财政资金使用的效率和规范性。
2行政事业单位特点及预算绩效管理的困难
行政事业单位作为政府运行的组织机构，承担着各级政府及各类事务的管理和运行，各级财政资金的运行保证了各级行政事业单位的有效运转。行政事业单位的预算管理是一项重要的工作，尤其是预算绩效管理的内容。预算支出的节约与单位效率的显著提升，是预算管理不可忽视的重要内容。资金分配和资金监管两手一起抓，通过市场对财政资金的运行做出合理的评价。目前，行政事业单位的预算绩效管理体制机制尚不健全，在实践中各种问题和难点阻碍着预算绩效管理工作的开展。
3行政事业单位预算绩效管理存在的问题
3.1预算绩效管理意识淡薄
当前财政支出矛盾在各级行政事业单位较为突出，在资金有限的情况下，很多地方政府更多关注的是如何分配财政资金，而不是如何高效地使用财政资金，绩效管理的积极性、主动性不高。
3.2绩效管理水平不高
从当前的情况来看，绩效评价的面太小、太窄，还没有覆盖到所有的财政资金，项目的选择有时随意性太强。绩效管理专家和第三方专业人才稀缺，绩效管理结果往往不尽如人意。
3.3未深入到资金流动的各个环节
当前的预算大多重资金分配，轻绩效管理，绩效管理和预算编制不同步。或者绩效管理空泛、零碎、简单，绩效管理缺乏连贯的监督程序，不能真正的对资金的使用做出客观有效地评价。
3.4约束机制不健全
一是绩效管理结果很多容易流于形式，对于发现的资金使用不当、改革偏离目标、结果差强人意等问题难于得到解决;二是评价结果没能及时与预算、结算等同时公开，社会监督力度不够、公信力不足。
4影响行政事业单位预算绩效管理的因素分析
4.1基礎弱、底子薄，未引起重视
预算绩效管理实施时间短、范围广、基础弱，可借鉴经验不多，理念扎根不深，还未在各级预算单位形成统一的认知和制度。有些行政事业单位主要领导没有认真领会预算绩效管理对单位内部控制的重要性，对预算绩效管理的认识不足，只重视资金预算，不重视绩效管理。
4.2绩效管理各方体制机制不健全
目标设置不合理，存在过于简单、关连性不强、概念模糊、目标设置涵盖不全等问题，对项目的管理缺乏部门联动性，难以掌握项目的进展和产生的效益，绩效管理往往只选取资金使用效率高、社会效益好的进行评价，而在实施中难度大、周期长但社会效益较好的项目评价往往容易缺失。绩效管理人员和第三方机构短缺，遴选机制不健全，市场上缺乏有效的退出机制，管理人员专业水平难以判断。第三方机构不多，管理水平参差不齐，难以做到“货比三家”。
4.3绩效管理广度、深度推进不足
一是资金流动从预算编制、资金审核、资金拨付、资金使用的各个环节绩效管理评价目标没有连贯性，较为琐碎，使得预算绩效管理没有和资金流动同时进行。绩效管理对象未涵盖所有财政资金，当前绩效管理对象仅限于财政支出，未包括财政收入和政府债务资金，管理对象不全面;二是绩效管理体系不健全，缺乏有效的事前、事中、事后流程控制和管理，事前评估的缺失，往往会造成不必要的资金需求、内容设置不合理、立项依据不充分的项目落地实施，从源头上造成了资金的浪费。
4.4评价结果难以运用，监督力度不够
一是绩效管理缺乏统一的制度措施，评价目标往往是由上一级预算单位做出或者由本级政府部门规定，难以主观地制定行之有效的目标，被动地采取绩效管理和评价，评价往往是为满足上一级预算单位或本级政府部门的要求，难以对产生的结果采取解决措施。二是绩效管理不切合地方实际，难以对实际工作产生指导意义。存在照搬照抄上一级预算或其他的绩效管理机制和经验，得出不切合实际的结果或者得不出结果，绩效管理流于形式。三是不公开或者选择性公开。绩效评价结果还未形成统一的公开制度和公开范围，存在公开随意性大，难以全盘反映财政资金运行效益，社会公众难以从有限的公开内容中获取有效的信息，对政府公信力难以产生满意的答复。
5加强行政事业单位预算绩效管理的对策
5.1提高绩效理念
一是由点及面，点面结合，逐步推进，提高管理意识。通过单位内部控制制度化及制定规章制度常态化，在各级预算单位形成统一的、广泛的认知，将预算制定、执行和绩效管理常态化地结合在一起。二是提高主观能动性，主动地对财政资金预算实施绩效管理，多借鉴地方成功的经验成果，总结本地区实际情况和采取的措施，扬长避短，主动推动工作的开展。三是强化财税体制改革，改变传统上做好做坏一个样、做多做少一个样的预算体系，转由效率和绩效导向取代，各部门便可能在变革的危机意识下做出改变。 5.2健全评价各方体制机制
一是合理设置目标，依据相关的法律法规和管理办法，建立规范的操作流程和质量控制要求，明确职能职责，责任落实到人。强化部门之间的联动性，建立部门间的信息共享平台，彼此有效协作，平滑顺畅交接。坚持需求导向，本着服务改革、围绕重点、讲求实效、避免重复的原则，针对性地选择政府关心、社会关注、政策性强、资金量大、社会效益较好的项目开展绩效管理。二是强化人员的管理和岗位匹配，建立与财政预算绩效管理相适应的干部队伍，通过多渠道、多层次的业务培训和业务交流，或以上率下一起开展绩效评价，提高各级财政干部的财政绩效管理能力和专业水平;三是着力构建第三方评价、财政评价、部门评价相结合的多层次绩效管理机制，通过广泛参与、全面推进，将预算绩效管理由财政部门负责的局面转变为在各级行政事业单位齐抓共管的工作格局。
5.3健全绩效管理制度
一是实施全面财政预算管理，从管理机制、管理对象、绩效目标设置、绩效执行监控、绩效评价、评价结果运用等方面全覆盖。二是健全工作机制，强化事前、事中监督管理体系，积极探索事前绩效管理机制，树立绩效预算观念，探索以绩效目標为先导的预算编制模式，预算编制与绩效目标同步申报，审核预算的同时审核绩效目标。加强事中监督，以行政事业单位内部控制体系建设为载体，将财政资金预算绩效管理纳入内部监督范畴，加大内部监督检查和问责力度，敦促行政事业单位自觉提高财政资金的使用效率。以绩效目标为出发点和落脚点，建立“花钱必问效、无效必问责”的良性机制。
5.4强化结果运用，硬化约束
一是以效定支，一级预算建立一级预算管理体系，从短期到长期，由点及面，由短期预算绩效管理流程到长期预算绩效管理机制过渡，层层往下传导并落到实处，杜绝成为束之高阁的摆设。资金分配由绩效管理机制约束，上年的绩效管理结果作为下年的资金预算支出的重要依据，而不是人为、人治解决。二是强化干部考核及问责机制，主要领导对预算管理的结果负责，将绩效管理落实到领导班子晋升、奖金等方面，增强绩效管理的内在动力。同时强化信息公开，向社会各界公开绩效管理结果，才能对主要领导产生压力和约束力。建立明确的奖惩机制，对绩效管理工作突出的干部给予奖励，传达学习其突出的工作方法，以此作为干部晋升、任用的重要依据。三是强化公开，主动公开涉及面广、社会关注度高、重点项目的支出绩效评价结果，打造透明、阳光的财政，向社会公众公开一个全面的、客观的财政运行成果，树立政府公信力。
高效率的财政运行关乎着行政事业单位的正常运转，高效的财政运行取决于有效的财政绩效管理。由于目前大多数行政事业单位对于绩效管理尚未形成有效的工作运行机制，在绩效管理工作的推进中必须明确现阶段预算绩效管理中的难点，积极探索强化行政事业单位预算绩效管理的方法，提高管理效率并充分发挥其作用，健全财政运行机制，转变理财观念，促进行政事业单位的发展。
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