关于加强行政事业单位预算绩效管理的思考
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摘要：经济体制的深化改革必然伴随着财税制度的变革。在打造“阳光财政”进程中，通过加强预算绩效管理，能够不断优化财政支出的结构，提高财政资金运用的高效性和科学性。文章结合所在地区及单位的实际情况，对行政事业单位的预算绩效管理的现状进行初步的探究，并对存在的问题提出一些解决的对策。
关键词：行政事业单位;预算管理;绩效评价
一、加强行政事业单位预算绩效管理的意义
十六届三中全会决议指出：“建立预算绩效评价体系”，此后几届全会对推进预算绩效管理出台了相关意见及决定，从建立现代财政制度战略高度，要求创新预算绩效管理模式，进一步提高财政资金的使用效益和政府工作效率。
行政事业单位预算绩效管理是提高政府工作效率的重要举措，是公共财政科学化、精细化管理的重要内容和结果诉求。预算绩效管理模式是对传统预算模式的重大突破，是实现现代公共财政管理制度的重要内容和基础，对提高预算管理科学性意义重大，可以极大改进预算支出管理、优化财政资源配置、提高公共产品和服务质量。
行政事业单位预算绩效管理模式在闵行区已推行十多年。在模仿中起步，在探索中前进，成效显著。2003年闵行财政开始着手预算管理改革，从财政分配机制、国库资金集中管理、部门预算管理改革等多个方面进行了创新和探索，并为后来预算绩效管理改革奠定了坚实的基础;随后于2008年正式确立“以结果为导向”的预算绩效管理模式，将项目预算绩效管理推向深入，逐步建立起事前、事中、事后的全过程绩效评价体系;2011年，闵行区政府将绩效评价结果纳入政府行政效能考核，绩效管理对政府施政产生实质性影响。十年的探索与实践，从最初的绩效管理形式化，到如今财政资金效率的实质提升，政府部门管理效率得到改进，行政效能极大提高。
二、行政事业单位预算绩效管理现状
（一）管理体制不完善、缺乏科学的绩效评价机制
在我国对于行政事业单位资金使用出台了相应的文件，有比较明确的规定，但针对预算绩效管理方面的规定不够具体，没有对应的操作办法。如编制内容不详细、编制方法不合理等问题，都会影响预算绩效管理最终效果，同是也使得绩效评价功能不能客观体现预算绩效管理优越性。
在实际工作中，由于预算绩效评价机制没有稳定统一的运行措施，很难发挥其应的作用。如，由于绩效管理体制不完善，许多行政事业单位消极对待绩效评价，由于绩效评价体制不科学，也对预算绩效管理理念产生的怀疑，从而影响了预算绩效管理工作的全面有效施行。
（二）管理理念不到位、执行力度不够
近几年，行政事业单位一般采用先有项目再排预算，与之前先排预算再排项目有所不同，基于这一客观现实，极容易产生预算缺乏可执行性的情况，造成预算失效。出现这种情况，主要原因是行政事业单位领导及工作人员缺乏预算绩效管理认知水平，缺少对预算绩效管理的重视，致使绩效评价力度不够，没有发挥出应有的作用。
如今许多行政事业单位对绩效管理的运用仍然停留在传统的人力资源的管理上，并没有真正的认识到预算绩效管理优越性，对单位员工的管理也停留在实施绩效管理之前的阶段，没有认清绩效管理的实质。而行政事业单位的员工们也常常片面地将绩效管理理解为一种考核业绩的手段，这种对绩效管理的模糊认识，造成单位员工与管理者的矛盾加深，使得推进绩效管理的初衷背道而驰。
（三）管理队伍不专业、内控意识薄弱
在我国行政事业单位数量众多，其行使的各项政府功能名目繁多，经相当长时间的经济改革和思想变改，如今的绩效管理逐渐成为了各单位财务部门核算预算和行政事业单位进行资金管理的一种主要途径。但是受传统的经济理念和管理体制的影响，大部分行政事业单位对于绩效管理理念并没有发生根本性变化，其中突出体现在没有建立完整的组织结构、领导体系，从事绩效管理专业人员缺少完备的专业知识培训，在实际工作中缺乏责任意识、协作意识和管理意识。
缺乏内控管理人才，是目前行政事业单位普遍存在的问题。很多行政事业单位即使有内控管理制度也只是表面，在实践工作中并没有执行。还有很多单位安于现状，对财务工作人员和内控管理人员的业务能力要求很低，这就导致相关工作不到位和不完善。受体制的限制，没有一套完善的体系，对单位内部人员的培养也不完善。对单位人员的专业技术能力和职业道德修养不重视。
（四）技术保障不到位，缺少系统的信息技术支撑
预算绩效管理是一项系统性工程。由于其管理流程复杂、管理信息量巨大、管理对象层级多样，传统的管理体制和管理方式已不能满足当前工作的需要，无法适应形势的发展。运用先进的信息化技术是实现预算绩效管理先进理念，提升公共财政管理科学化、精细化的唯一途径。
创新工作管理模式往往滞后于信息化技术的发展，同時也必须依托于信息技术。在计算机及专业应用软件的运用上还存在诸多问题，技术保障不到位，不能充分体同当前预算绩效管理模式的高效与科学。如，计算机软件应用流程与人工实际操作习惯的对称方面，信息预算绩效管理系统和预算绩效评价系统的信息对接方面，高速信息处理与信息内容质量把控方面等。
三、强化行政事业单位预算绩效管理的对策
（一）健全管理体制，建立科学规范的绩效评价机制
1. 完善组织构架、健全管理体制。行政事业单位预算绩效管理体系要有清晰的组织架构，明确各部门的职能和责任，完善预算绩效管理制度体系，加强各级各部门之间的沟通联系和业务往来。
2. 规范预算流程、完善评价机制。各行政事业单位明确和细化绩效目标及权责划分，并辅助相关部门制定科学的编程方法，规范开展绩效评价，落实评价结果应用，推动各单位对绩效评价反映出来问题的整改落实，并将绩效评价结果作为安排预算的重要参考依据。 3. 加强信息公开、强化监督职能。以加强信息公开为契机，加强社会监督功能，在政府门户网站向社会公开，增强财政资金使用绩效的透明度;根据绩效考评结果，实行优胜劣汰机制，淘汰绩效差的项目，增补绩效好的项目，增强财政资金使用将就效率。
（二）加大宣传力度，树立正确合理的绩效管理理念
一要从政治高度来认识绩效管理对全面深化财税体制改革的重大意义，加快观念转变。预算绩效管理是关乎行政事业单位正常运转、长久发展的重要机制，各行政事业单位都应意识到其重要性，积极转变观念以适应当前新型管理模式。
二要通过各种媒体及政府网络平台大力宣传预算绩效管理的深远含义，加强社会共识。培养正确的预算绩效管理意识，建设良好的绩效文化氛围，让全体行政事业单位人员树立以绩效评价为核心的工作理念，提高行政事业单位的绩效管理水平，接受社会监督，推动预算绩效管理工作向更高层次的发展。
三要根据科学标准的管理模式让各部门及工作人员的责任体现预算绩效管理理念，形成契合统一。在预算绩效管理理念下制定相关操作流程，灵活使用自上而下和自下而上两种管理方式，提升相关工作人员的参与度，在参与中树立起科学合理的绩效管理理念，并全面激发全体人员参与预算绩效管理的积极性。
（三）加强队伍建设，以强化内控意识为抓手提升业务水平
首先，要强化内控意识，营造良好的舆论氛围和社会环境。要想做好预算绩效管理工作，就必须加强对内部控制的认识，充分意识到内部控制与绩效管理相互依存，密不可分。一方面，可以通过贯彻落实内控规范、内控建设指导意见等文件，在行政事业单位内部，深入开展教育学习、直行宣传引导，实现思想统一。另一方面，可以面向社会加强信息公开，接受公众的监督，营造良好的舆论氛围和社会环境。
其次，要加强内控体系建设，细化权责运行规范工作程序。在主管部门可以成立由领导挂帅的领导小组，进行责任逐级分解、工作逐级落实，形成齐抓共管的局面。在各行政事业单位内部要建立内控运行机制，通过规范工作程序、优化配置权责、细化权责运行等内控手段，分层级、有目标地完善内部控制体系，保证内控管理工作有序有效。
最后，要加强内控人才培养，巩固预算绩效管理人力保障。内部控制体系的构建特点决定了其高效运行不仅需要财务会计专业人才，也需要经济、审计、法律及相关管理学知识方面的复合型人才。因此，加强内控管理人才队伍建设是当前推进预算绩效管理的重中之重。人才培养需做到：重人才，配备好内控管理层。行政事业单位的责任人要切实把那些业务能力强，具备一定的责任心和事业心的复合型人才充实到各级内控岗位，实现人尽其才、各负其责。重学习，注重专业技能培训。通过技术交流、内部沟通，开展形式多样的专业技能培训，加强内控人员在常用法律法规、计算机软件应用、内控风险管理、财务审计业务等知识的培训，全面提高内控人员的综合素质。重奖惩，关心内控人员待遇。从实际出发，因地制宜的制定和完善内控人才选拔机制，妥善解决好内控人员的工资、福利及待遇等问题，充分调动内控人员的积极性。同时，建立奖惩责任制，严肃内控工作纪律，提升内控人员的责任心。
（四）加强技术保障，以深化信息技术为手段提高管理效率
行政事业单位预算绩效管理是一项系统性工程，涉及面广，信息量大，管理方式新，工作要求高。主要表现在：第一、其管理流程复杂，涉及预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价、信息公开等财政管理环节;第二、其管理层级众多，横向涉及各预算部门、预算单位，纵向涉及各区县和乡镇财政;第三、其管理信息量庞大，涉及资金使用信息和项目管理信息。传统的预算管理模式已远远不能满足当前推行预算绩效管理的要求，所以加强信息化建设及应用已然是当务之急。
首先，作为主管部门，要结合预算绩效管理当前的工作特点和以往的工作经验，规范预算绩效管理各段流程和各项功能，立足长远着眼未来，编制符合实际应用而科学有效的应用需求，努力寻求信息技术公司合作，大力推广预算绩效管理系统。
其次，作为应用单位，要结合本单位的实际情况，加强信息技术软硬配备，加强预算绩效管理系统的应用，大力开展计算机应用等专门技能培训，革新工作理念改变工作方式，进一步提高预算绩效管理系统应用水平。
最后，作为技术保障部门，要根据当前预算绩效管理形势要求，结合行政事业单位的工作特点，构建科学合理的预算绩效管理信息系统并不断改进，切实管理好预算绩效管理系统产生的庞大信息，有效收集、监控、分析各种有价值的预算绩效信息，建立专门的信息共享平台，全面实现行政事业单位预算绩效管理信息共享，充分准确体现预算绩效管理情况，最大限度满足各类公共服务的需求。
四、结语
近几年，行政事业单位实行预算绩效管理的探索中取得了一定成效，但不得不说，在其管理的深度和广度上与绩效预算管理的要求和预期存在较大差距。但是，相信在党和政府的重视下，在所有从业人员的不断努力下，其必将成为提高财政资金利用效率的重要手段，实现透明高效政府的重要举措。行政事业单位推行预算绩效管理功在当代、利在千秋。
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（作者单位：上海市闵行区机关事务管理中心）
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