对高等学校贯彻实施政府会计制度的思考
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作者:孙文贤
【摘要】 自2019年1月1日起高等学校开始实施政府会计制度，政府会计制度的“双功能、双基础、双报告”体系，对现行高等学校的财务管理模式及会计核算方式带来了新的挑战，提出了更高的要求。文章结合高校财务管理实际，对高校实施政府会计制度改革进行了深入思考，分析了目前高校实施政府会计制度给高校财务管理带来的变化，对如何做好政府会计制度提出了操作性建议，力求对实际工作有所帮助。
【关键词】 政府会计;高等学校
【中图分类号】 F810 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）15-0060-02
一、政府会计制度改革的主要内容
新的政府会计制度，重新构建了政府会计核算模式，构建了财务会计和预算会计既适度分离、又相互衔接的会计核算模式，全面反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息，主要体现在“双功能”“双基础”和“双报告”上。一是“双功能”，即在同一个会计核算系统中，实现财务会计和预算会计核算的“双功能”，财务会计通过资产、负债、净资产、收入和费用进行核算，预算会计通过预算收入、预算支出和预算结余进行核算。二是“双基础”，即财务会计核算以实行权责发生制为基础，预算会计核算以实行收付实现制为基础。三是“双报告”，即通过财务会计核算体系的核算结果形成财务报告，通过预算会计核算体系的核算结果最终形成决算报告，财务报告和决算报告满足不同报告使用者对政府会计信息的需要。
新的政府会计制度不仅解决了现行会计制度以预算收支执行情况的决算报告为目的，无法准确、完整反映单位资产、负债及财务运行状况、“家底不清”及政府的运行成本等情况，同时也满足了权责发生制政府综合财务报告的信息需求，通过决算报告和财务报告，反映单位的综合财务信息，提高政府财务报告的信息质量，解决家底不实的问题。
二、政府会计制度改革给高校财务管理带来的主要影响
（一）核算基础和会计要素发生变化。现行高等学校会计制度实行收付实现制，由资产、负债、净资产、收入和支出五大会计要素组成，其会计等式为：资产=负债+净资产+收入-支出。政府会计制度核算实行双基础，预算会计和财务会计既相互联系又适度分离，预算会计以收付实现制为基础，其会计要素为预算收入、预算支出和预算结余三大会计要素，预算会计的会计等式为：预算收入-预算支出=预算结余;财务会计以权责发生制为基础，其会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用等五大会计要素，其会计等式为：资产=负债+净资产+收入-费用。政府会计制度改变了原会计制度的核算基础和会计要素，以“双基础”和“3+5”会计要素为模式，体现了预算会计和财务会计相互独立及相互联系，更直观地反映单位的预算管理水平和财务管理水平。
（二）改变了记账方式，实行平行记账，账务处理更加复杂。按照新政府会计制度要求，对纳入部门预算管理的现金收支业务，需要进行双重功能核算，即财务会计和预算会计并行核算，对于未纳入部门预算管理的其他业务（如受托代理资产及负债业务）仅需进行财务会计核算。新政府会计制度造成部分业务需要财务会计和预算会计核算平行记账，改变了原来高校会计制度在收付实现制下的仅进行财务会计核算的单一模式。平行记账方式对财务人员的职业判断提出了更高的要求，强化了对纳入部门预算管理及部门预算现金收支管理，体现了预算会计管理的新要求。对于平行记账需增加职业判断及对纳入预算管理现金收支的理解，判断哪些业务需要进行预算会计核算及何时进行预算会计核算。
（三）高校资产的价值更加真实。按照政府会计制度要求及具体准则，对固定资产和无形资产要求实提折旧和进行累计摊销，对超过一定年限的往来款项计提坏账准备。同时，对折旧摊销方法、时点进行了明确规定，通过实提折旧、摊销和计提坏账准备，真实客观地反映资产的价值。而现行高等学校会计制度中，对固定资产实行虚提折旧，虚提折旧时不增加费用支出，而是通过减少“非流动资产基金”体现，且省级部门对固定资产的使用年限等基本没有具体要求，造成大多数单位连虚提折旧均没有做到，尚处于不提取折旧及无形资产不摊销状态。超过一定年限的应收款项不计提坏账准备，核销需要通过资产清查报省级政府批准，造成应收账款长期挂账、资产严重不实。政府会计制度改变了对现行资产的管理，通过折旧、摊销和计提坏账准备，真实客观反映了高校的资产价值及运行成本。
（四）财务报告体系更加完善。政府会计制度下，高校的财务报表按照核算基础及使用者不同，形成两套财务报告体系，改变了现行仅有一套决算报表体系及财务状况反映不全面的现象。通过财务会计核算形成高校政府财务报告，高校政府财务报告将高校财务状况、运行情况和现金流量等有关信息提供给报告使用者，反映高校作为会计主体公共受托责任的履行情况，有助于高校财务报告使用者做出决策或者进行监督管理。高校财务报告的使用者为各级人大常委会、债权人、各级政府及其部门、高校自身和其他利益相关者。高校财务报告体系包括四张报表，即资产负债表、现金流量表、收入费用表和净资产变动表及报表附注。
通过预算会计核算形成高校的决算报告，高校决算报告综合反映高校年度预算收支的执行情况。高校决算报告的使用者为各级人大常委会、各级政府及其部门、高校自身和其他利益相关者，不包括债权人。高校决算报告体系包括预算收支表、预算结转结余表、财政拨款预算收支表。“双报告”的财务报告体系满足了不同利益相关者的需要，综合反映高校的财务状况、预算管理水平及成本管理状况。
（五）对财务人员的职业判断要求更高。由于政府会计财务会计及预算会计并行，并在一套账务系统集中体现，在涉及一项经济业务时，要按照财务会计要求进行财務会计分录的记载，同时还要结合是否纳入部门预算，对涉及现金业务，判断是否做相应预算会计分录。同时，对财务会计执行权责发生制基础，也要求会计人员按照权责发生制原则，合理确认收入和按照配比原则合理确定费用，这都增加了会计人员的职业判断及业务处理工作量，对会计人员的职业判断能力提出了更高的要求，由于高等学校为全额拨款单位，不纳入预算管理的现金收支业务极为有限，大部分业务既要按照权责发生制核算财务会计，又要按照收付实现制核算预算会计，工作量及工作难度可想而知。 （六）对会计信息的信息化程度提出了更高要求。政府会计制度改革的“双分录”记账，将带来将近双倍的工作量，“双基础”要求明确两种核算基础与会计科目之间的对应、预算项目的勾稽关系，时时检查和控制两种基础之间会计科目的平衡关系，“双报告”要求两种报告体系的各种报表能够自动依据财务会计核算和预算核算生成报告体系，这均需通过会计信息化来实行对维度的管理，传统的手工记账已不能满足政府会计制度改革的需要，需要通过“业财融合”，实现财务系统与校内多个系统，如资产管理系统、科研管理系统、人事管理系统、教务管理系统、学生管理系统、招标采购管理系统及合同管理系统等多系统的互通互联，实现业务管理系统与财务信息系统的有效合理对接，达到财务数据共享信息平台的网络化和智能化。
三、对高等学校贯彻实行政府会计制度的思考及建议
高校实施政府会计制度改革，是以会计改革为抓手，统筹高校财务、资产、科研、人事、基本建设及信息化等多部门，通过全方位配套管理及信息化手段，全面提升高校财务信息质量、完整准确反映高校的财务状况及“家底”情况，通过会计核算充分体现高校办学成本，全面提升高校的预算管理水平、财务管理水平、绩效效果及内部治理能力，对全面推行的预算绩效管理具有重要的支撑作用。这次改革也是我国改革开放以来难度大、涉及内容广、意义深远的一次财务制度改革，时间紧、任务重、专业性强，需要高校领导重视、各部门主动适应、部门联动、协同配合。
（一）领导重视是实施政府会计制度的基础。政府会计制度改革是全方位的系统工程，涉及高校多部门的协同合力，改革过程中要取得高校主要领导对工作的支持。高校要成立改革领导小组，主要领导任组长，涉及重要相关部门如财务、资产、科研、人事、基建、信息化等多部门分管领导任副组长，以上部门的负责人为成员的领导小组。财务处应作为牵头单位，负责协调统筹政府会计制度的实施。同时确定实施方案，明确各部门的职责、具体任务分工、任务清单及完成时限等，确保政府会计制度整体、协同推进实施。
（二）要分层次、全方位进行培训。对于财务处工作人员要重点培训政府会计制度、准则及会计核算方法，了解新旧会计制度的区别及如何转换，要从业务层面进行全面培训，切记不能单纯依赖软件。要实现软件的服务功能，财务人员必须精通高校的业务及财务核算实质;对于资产、后勤、基建、科研、合同等非财务人员，要结合政府会计制度改革要求，培训时要注意统一思想宣传贯彻改革形势，注意不要使用过多的财务专业语言，要表达好需要非财务人员配合财务部门做的会计事项，明确各相关部门的工作任务及需要在改革中与财务处对接的具体事项，确保实施过程中“不变形”“不走样”，达到培训的效果。
（三）财务部门要做好新旧制度衔接转换的基础工作。财务部门作为实施政府会计制度的牵头单位，起着承上启下及业务总指挥和协调的作用，政府会计制度实施的成功与否，财务部门的作用很关键。为此，财务部门要完成以下准备工作，一是要对往来款项进行清理，分析往来款的对方单位（个人）、往来款的账龄，能清理的在改革前清理完毕，未清理的为应收账款计提坏账准备及明细核算做好准备。二是要清理代管款项，为受托资产的会计核算做好准备。三是要清理资产，配合资产部门做好资产清查，实现资产账与财务账的对接，分析资产的购置年限，为计提折旧做好准备。四是要清理基建账务，及时办理基建工程项目的财务决算及固定资产的入账手续，对原独立设置的基本建设账套进行清理，对基建账与财务账应抵销的事项在2019年年底前完成抵销，并做好两个账套的合并工作。五是要重视合同管理，合同是确定收支的重要依据，要配合合同管理部门做好合同台账的管理工作，完善合同管理制度。六是做好财务制度建设，要根据政府会计制度，完善单位的财务、资产等经济业务管理制度，明确会计核算具体要求，及时修订现行与政府会计制度不相宜的财务管理办法、预算管理办法、收支管理办法、资产管理办法和绩效管理办法等。七是做好新旧会计制度衔接科目对照表的编制工作，重新登记财务会计科目余额和预算结余科目余额，做好会计核算软件的调整与数据转化工作，建立新账。
（四）强化财务队伍建设，将专业胜任能力强的人员充实到财务队伍中来。政府会计制度相比于高校会计制度，专业性及职业判断更强，改革后比企业会计制度更复杂，这就需要专业的人员完成专业的事项。目前，高校财务队伍普遍人手紧张，工作压力大，学历及职称层次不高，劳务派遣及非正式编制人员较多，日常会计核算依赖软件系统，财务人员的分析判断能力及专业胜任能力明显不足。要高度重视财务队伍的建设，建立财务队伍的长效引入机制，有计划地补充年轻、高素质的财务人员，鼓励他们提高职称和学历层次，关心他们的职业成长，提高财务人员工作幸福指数和专业胜任能力。会计人员不仅能记账、算账，更要能管理、判断、决策和谋划，在单位经济管理决策活动中提高财务人员的话语权。
（五）要“业财融合”，提高财务信息化水平。政府会计制度改革要求预算会计与财务会计并行并在一个账务系统中同时出现，必须借助专业的会计核算软件，要牢固树立“业财融合”的理念，推进高校职能部门的业务信息系统与财务信息系统的有效合理对接，实现财务信息系统与资产、科研、人事、教务、学生、招标、合同等业务系统数据的共享互通互联及财务信息平台的网络化和智能化，尽可能消除信息孤岛，确保高校财务信息系统满足单位内部管理及政府会计改革的方向及要求。
综上，政府会计制度改革对高校来说是全新的，充满着挑战，时间紧，任务重，新制度的实施必将给高校的财务工作带来挑战和业务层面的深刻变革，同時，新政府会计制度制度的实施也使高校的财务信息更加科学，能满足不同利益群体的需要，也为高校摸清家底、预算绩效管理提供数据支撑，提高单位的财务管理水平和经济治理能力。Z
【主要参考文献】
[ 1 ] 财政部.政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表[S].财会[2017]25号.
[ 2 ] 陶其高，虞劲松.对高校实施政府会计制度中若干问题的探讨[J].教育财会研究，2018，（03）.
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