校园食品安全法治问题思考
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作者:陈润东
摘 要：校园食品安全长期以来都是我国完善未成年人保护及校园安全建设的一项重要课题，以2019年3月成都七中事件暴露出的问题为线索，分析我国校园食品安全立法及执法过程中所存在的问题，并结合国外法治发达国家的校园食品安全保障立法及执法经验，为我国现行法律进一步完善提出建议。
关键词：食品安全;未成年人保护;校长（园长）负责制
中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.28.068
1 问题的提出
从古至今，青少年人的身心健康对于国家发展的重要性不言而喻，百年前梁启超的《少年中国说》不仅是激励少年们在这风华正茂的年纪挥斥方遒，同时也说明青少年的成长与国家社会发展息息相关。毋庸置疑，青少年是国家繁荣和社会发展的基础，而青少年时期的成长对于人的一生而言都是无比重要的，可以说保护未成年人也是实现中华民族伟大复兴不可缺少的重要一步。随着我国社会主义法治建设的不断推进，《未成年人保护法》等切身保障未成年人合法权益的法规不断推出，保护未成年人的法律堡垒看上去似乎固若金汤，然而以“成都七中”事件为导火索，相关法律保障措施的社会调整有效性却被打上了问号。
成都七中事件起因为2019年3月12日晚，多名家长在微博上发帖表示自家孩子就读的成都七中实验学校（民办）小学部食堂，疑似使用过期变质的食物进行加工，此外还有家长在微博上发帖文称有孩子出现长期拉肚子便血现象。本事件不断发酵，全国各地对此事关注度颇高。经过5天细致调查，成都联合调查组于3月17日上午召开记者发布会，详细介绍了事情经过以及事情发生后采取的措施。由于事件经过复杂，笔者就不在此一一解说，仅将该事件所折射的且与本文有关的社会问题进行阐述。
首先是公众合理参与校园食品卫生治理的问题。根据官方所发布消息，3月12日晚在微博发布的变质食物“照片”系人为摆拍，向学校施压，同时 “家长卧底打工一个月”也被证实为虚假信息，目的是为了散播谣言制造恐慌。家长也听信谗言，部分家长在未获得确凿证据的情况下于3月13下午在成都七中校门口非法堵塞交通，拦停正常行驶车辆，严重扰乱了社会治安，制造了不必要的麻烦。
其次是政府如何有效监管和校方负责制如何落实到位的问题。根据成都温江区区长所述，2018年12月就曾有家长对该问题有过投诉，反映问题也较为严重。然而有关部门在处理该投诉时不重视，不及时，在具体落实上不到位，缺乏对学校强有力的监管。同时成都七中事件所暴露出的，是整个校园食品安全管理制度中，校方责任落实不到位，化解矛盾不力的问题。而如果相关法律法规无法促使校方从一开始就将自身的相关责任义务履行到位，那么毫无疑问将会带来校园食品安全治理成本的提升。
综上所述，校园食品安全问题是当今社会中迫在眉睫的焦点问题，是竖在孩子们头顶上的达摩克利斯之剑，只要轻轻一挑，就会让孩子们深受折磨。为了尽快解决校园食品安全问题，教育部于2019年2月中旬出台了《学校食品安全与营养健康管理规定》（以下简称“《规定》”），其第十二条规定学校食品安全实行校长（园长）负责制，直接与学校的一把手挂钩，足见教育部对学生食堂安全问题的高度重视。
然而，除了相关配套法律法规的立法出台外，观察本事件发生的成因不难发现，校园食品负责人追求经济利益，放松食品质量监管以及与此同时的政府职能部门不作为等执法层面所存在的问题也仍然十分突出。
2 当前校园食品安全监管立法及执法过程中所存在的问题
校园食品安全法律问题是横跨市场管理、卫生监管以及教育管理等多个行政职能部门的交叉型问题，笔者认为，在法律视野下，校园食品安全主要可以从以下几个方面入手讨论。
2.1 《未成年人保护法》中缺少与食品安全相关的倾斜性保护
作为未成年人保护领域的根本法，《未成年人保护法》中并无明确规定出严格的食品监管责任和问责手段，相关条款也没有体现出对于未成年人人身权利的倾斜性保护。我国《未成年人保护法》规定，生产、销售用于未成年人的食品等，应当符合国家标准或者行业标准，不得有害于未成年人的安全和健康。而与之相配套的本法“法律责任”部分则指出，生产、销售用于未成年人的食品不符合国家标准或者行业标准由主管部门责令改正，依法给予行政处罚。以上两项条款虽然对于监管未成年人食品安全提出了相关的要求，但是在立法技术上，《未成年人保护法》采取了委托式立法的方式，将相关法律责任追究的委托给了其他机构具体处理，而并没有直接对于相关违法行为给予明确的惩罚性规定，这不仅带来了具体执法活动中责任追究的可伸缩性，也无法明确体现对未成年人倾斜保护，由此可见，《未成年人保护法》对于未成年人的保护虽有其名，但实则力度不强。
2.2 未细致规定行政部门监管范围，职能部门职责划分不合理
在我国，“五龙治水”式的多头监管始终是引发我国行政机关工作效率低下，社会效果不显著的原因之一。根据《规定》第七条至第九条的相关规定来看，虽然《规定》力图以区分监管内容为手段，通过列举不同主体的行政职权来实现不同监管主体之间的区分，但是只要认真分析《规定》就会发现，就校园食品安全监管事项而言，食品安全监督管理部门与卫生健康主管部门职责并无本质区别。例如在《规定》中要求，食品安全监督管理部门应当“加强学校集中用餐食品安全监督管理”，而卫生健康主管部门则应当“负责校园食品安全风险和营养健康监测”，虽然食品安全监督管理部门及卫生健康主管部门的职权看似有所区分，但是如果试图简单地以“集中用餐食品安全”以及“校園食品安全风险”等概念去区分不同主体的监管责任的话，现实生活中很难得以落实。此外就教育部门的监管责任而言，在《规定》中，教育部门不仅要起到指导和督促建立健全校园食品安全管理制度的作用，也具有进行日常监督和检查的义务。如此一来，三部门之间不仅容易出现互相推诿，意见在短时间内无法相互妥协的局面出现，还会带入一个新问题，教育部门是否合适拥有指导能力？教育部门作为教育行政机构，主要职责范围是教学、思想道德建设、学籍管理等与教育相关工作，其本质工作并无食品卫生及安全相关的专业性管理内容，是否可以有效完成校园食品安全的指导与监督工作令人担忧。以上，笔者就食品安全监管执法三机构的职责范围问题进行了讨论，可能是出于三机构之间多头监管所带来的弊端，《规定》第六条指出，县级以上地方人民政府依法统一领导、组织、协调学校食品安全监督管理工作以及食品安全突发事故应对工作。旨在从事后监管的角度出发，由地方政府牵头对于各职能部门的相关权责划分进行分工，然而，在事前监管与事后监管同等重要的我国法治实践需求而言，如何在突发事件发生之前的事前监管阶段就可以清晰地规定出不同职能部门的权限，仍依然有待商榷。 2.3 学校责任意识淡薄
如上述所述，我国《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》第十二条规定“学校食品安全实行校长（园长）负责制”。作为一校（园）之长，行政管理和教育教学无疑是校长的两大主要职责，而校园食品安全的管理责任，从严格意义上说也应当归属于行政管理之中。实行校园食品安全校长负责制，将校园食品安全管理责任单列出来，一方面体现了显示出我国立法机关对校园食品安全的高度重视;另一方面也进一步明确了校园食品安全中的校方第一管理责任。相对于校长（园长）负责制的重要意义，《规定》中不仅未规范校长（园长）负责制的具体内容，也没有规定相关的责任追究机制或者程序以确保校长责任制的实施，少有配套制度只是在《规定》第五十七条中要求：“学校未履行食品安全管理责任，由相关机构对于学校主要负责人进行约谈，并视情节对学校主管人员给予相应的处分”。如此暧昧不清的规定显然无法对于学校主要负责人形成足够的威慑力，由此很可能导致学校校长（园长）以下各级别负责人缺乏责任意识，并疏于对集体用餐环境的管理。综上所述，可见当前我国“校长（园长）负责制”的规定不可谓十分完善。
2.4 公众有效参与监督体系尚未建立
本次“成都七中”事件的爆发与迅速扩散除了校园食品安全本身缺乏有效监管引起关注之外，部分别有用心的人为摆拍食材，利用公众不知情的焦躁心理的因素亦不能忽视。为解决此类现象，最重要的手段就是通过合法方式确保广大学生家长的知情权和监督权。为此，《规定》第21条特别要求，学校在食品采购、食堂管理、供餐单位选择等涉及学校集中用餐的重大事项上，应当以适当方式听取家长委员会或者学生代表大会、教职工代表大会意见，保障师生家长的知情权、参与权、选择权、监督权。上述规定结合学生家长们所关注的热点问题进行了回应，具有积极意义，然而，仔细分析该项规范同样可以发现，此规范仍存在诸多有待完善之处。首先，当前规范采用了代表制的方法保障与学生家长的沟通渠道。而然抛开家长委员会或者学生代表大会代表性不谈，如遇学校集中用餐的重大事项家长委员会与校方的想法不统一时，如何确保校方可以有效听取家长委员会等组织的建议;又如当家长委员会内部无法达成统一时，如何才能确保家长委员会所反映的是家长群体之间最具有代表性的意见，都有待进一步完善。笔者认为在采用代表制的同时，如果可以将学校集中用餐重大事项进行对外公示，亦不失为一项有效的措施。
3 国际视野下的比较性研究
上文中，笔者从我国相关校园食品安全监管法规建设缺失的角度出发研究发现，我国校园食品安全监管主要存在着行政主体多头监管，事前监管义务有待主次划分，公众参与监督的方式有待明确等问题，对此，国外不少国家已经通过严格的立法规范出了相应的行为准则，值得我国借鉴。
3.1 美国
与我国制定专门性法规的方式有所不同，在美国由于学校食品卫生属于国家食品安全的一个环节，所以美国联邦政府，大部分州和地方学区并没有制定为校园食品安全而设计的专门性法律法规。但联邦政府为尽最大努力保证食品安全，先后制定了《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》、《公共卫生服务法》等法规，从而建立了严密的监管体系，并涵盖了所有学校可见的食品，为食品安全制定了明确的标准和监管程序。
美国虽然与中国一样采取了分部门多头监管的执法方式，然而与中国不同，作为监管部门的美国农业部、食品和药物管理局以及国家环境保护局职权相互独立，分别对于肉类、家畜食品安全;除去家畜、肉类的全美所有食品安全;以及饮用水、杀虫剂及毒物、垃圾卫生等方面进行分项目监管。与此同时，美国各州教育机关以及地方学区委员会设立“食品和营养办公室”，督促和检查学区饮食服务各个领域和各个环节的食品卫生、安全状况。“食品和营养办公室”一旦通过监督检查发现校园食品安全存在问题，将会立即将相关情况反馈至直接监管部门，并协同地方卫生部门对学校饮食服务单位进行食品安全执法检查。由此可见，美国针对校园食品安全问题，一方面突出强调教育部门协同的色彩;另一方面在执法过程中做到不同监管部门合理有效的职责区分从而有效的防止了各部门之间相互推诿责任的现象。
3.2 日本
日本虽领土狭小，但其人口密度比重与中国相似，在一定程度上借鉴意义大于美国。日本自1995年以来，在先后对《食品卫生法》进行了多次修改的同时，2003年还制定了《食品安全基本法》。其他食品安全相关的专门法律主要包括《屠宰法》、《健康促进法》、《食品与农业——农村基本法》等。与其它法治发达国家一样，日本通过制定大量法律法规从一定程度上缩小了食品安全监管的灰色地带，构筑较为完善的食品安全法律体系。
特别值得一提的是，日本为进一步保障学校餐饮食品安全，除国家制定的食品安全相关基本法和《学校供餐法》之外，还专门针对学校食品安全管理制定了“学校食品卫生管理标准”，并下发给各都道府县教育工作機构。通过标准化统一作业的方式，实现了全国校园食品安全的统一性。
通过学校食品卫生管理标准的执行，不仅要求食品业者向学校提供原材料卫生检查结果，还要求食品生产者提供从原材料到食品加工过程的全部数据以及生产履历资料，并且明文规定学校方面不准使用不注明进口商所在地、原材料及保存方法等信息的产品。甚至规定，在交货检查时，要求增加对产品是否存在异味及食品包装容器是否存在污垢、破损等情况的确认。如此一来，广泛的溯源体系在日本被建立起来，通过明确的数据信息记录及量化、细化的全流程监管，倒逼各方严格履行责任，维护校园食品安全。
3.3 美日等发达国家校园食品监管经验对于中国的启示意义
通过分析国外相关立法可以看出，众多法治发达国家普遍在立法以及执法实践层面，通过明确的职责划分以及信息透明化为基础的责任追究机制，实现了校园食品安全的有效监督和可回溯性。基于此，笔者认为，我国完善校园食品安全立法及执法效果应当从以下几个方面出发。 （1）行政监管责任的明确划分。
首先，校园食品安全监管不宜采取现有的五龙治水的模式，而在现有立法的基础上，应当将食品安全监督管理部门等各职能部门的监管职责进一步采用列举加兜底的方式进行细化。而在执法层面，教育部门应当加强研究和学习食品安全相关专业和法律知识，以便在制度指导以及日常监管中切实做到日常监管责任的落实到位。
（2）加强学校作为第一责任方的明确法律责任。
自古以来，“法律的生命在于法律被执行” ，而执行法律必須依托于强化法律责任的承担，促使当事人自觉履行应尽的法律义务。
根据我国目前《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》的“法律责任”部分规定来看，对于当事人的违法行为，一般仅处以5千元至3万元不等的行政罚款。而针对校方责任承担的规定也十分模糊不清，长此以往，将无法形成有效的威慑力和倒逼压力实现学校作为第一责任方义务履行。
因此，为实现法律义务的良好履行状态，应当进一步提高带有惩罚性的处罚金额，提高当事人的违法成本;同时明确校长在具体情况下所应当承担的最低责任，以及相关责任追究制度的程序性规定，从而实现法律义务的有效履行。
（3）扩大信息披露，保障公众的知情权和监督权。
以日本为例，在日本校园饮食管理所采取的全流程可追溯模式中，其不仅要求数据记录的准确性和完整性，还要求通过倒查责任的层层可追溯性，实现了信息的相对透明。而结合我国国情而言，在做到信息完整可靠的基础上，如何确保信息可以通过适当的途径，向学生家长公开也十分重要。例如将一些校园集体食堂所使用食材的关键数据向学生家长公开似乎更为妥当。
4 总结
通过以上笔者的研究发现，当前，我国针对校园餐饮卫生监管现实层面所发生的突出问题，以《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》为例，已经在校方主体职责以及各行政主体之间配合监管的问题上，设立了一定的法律义务行为模式以及监管细则，但是在法律责任的设定轻重以及如何确保公众监督的方面仍然有进一步研究的空间。结合国外相关立法经验，在使政府监管责任具体化的同时，根据各地区发展和学校建设的实际情况，通过设立明确的食品卫生执行标准，扩大向学生家长的信息公示，实现保障学生家长知情权和监督权，促使校方以及监管机构履行义务及职责仍需要长时间的努力。
参考文献
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