公共管理视阈下南充市构建“成渝第二城”的路径研究
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作者:王娟
摘 要：从2003年“成渝经济区”的提出，至今已经十多年了，在这十多年间，成渝经济区获得了快速发展，已成为中国经济格局中的“第四极”。经济区内各城市、地区也抓住机遇快速发展。在一个城市或地区发展中，公共管理起着重要作用，会助力于该城市或地区的发展。南充市要构建“成渝第二城”，在目前的基础之上，还可以从公共管理的角度，从招商引资、引进人才、提高公共服务水平等多方面努力，促进政治、经济、文化、社会的全面发展，真正建成 “成渝第二城”。
关键词：成渝第二城;公共管理;南充市
中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）20-0068-03
一、相关概念的界定
（一）成渝经济区
2003年，中国科学院地理科学与资源研究所发布了《中国西部大开发重点区域规划前期研究》，在报告中提出，“在未来5至10年内，要积极构建以成渝两大都市为中心、各级中心城市相互联系和合作的中国西部最大的双核城市群，形成西部大开发的最大战略支撑点，西部地区人口、产业、信息、科技和文化等集聚中心，长江上游经济带的核心。”这是关于“成渝经济区”最早的表述。2006年，国家西部大开发 “十一五”规划出台，明确提出建设“成渝经济区”。
国务院在2011年5月正式批复《成渝经济区区域规划》，为“成渝经济区”确定了五大战略定位：西部地区重要的经济中心、全国重要的现代产业基地、深化内陆开放的试验区、统筹城乡发展的示范区和长江上游生态安全的保障区。根据该规划发展目标，到2015年，成渝经济区经济实力显著增强，建成西部地区重要的经济中心;到2020年，成渝经济区经济社会发展水平将进一步提高，并成为我国综合实力最强的区域之一。
（二）成渝第二城
有学者认为，所谓“成渝第二城”应该是在成渝经济区内，除成都市、重庆市外，具有區位优势，经济指标与产业辐射及带动能力都居前列的城市，不仅能发展本市经济，还能带动周边城市共同发展。目前，在成渝经济区，缺乏一个或几个次级区域中心，也就是“第二城”。
2016年8月，第七届C21论坛在南充市举办，南充市主要负责人在论坛上将南充市定位为“成渝第二城”。后来，南充市政府2017年工作报告中将此列为今后该城市未来的发展目标。在该规划中，对区域内各个城市的功能作出了科学定位，南充市定位为“经济区北部的中心城市”。
二、公共管理助力城市发展
（一）可以引导城市规划的制定和实施
公共管理的核心主体——政府应该为城市发展进行整体规划，把握城市发展的目标、定位、思路、总体布局等。同时，随着城市化进程的加快，城市规模越来越大，对城市公共管理方面提出了更高的要求和挑战。城市规划也是政府的重要职能。在城市规划实施过程中，公共服务设施、城市基础设施、公共资源和环境等可能会因为城市规模的扩大以及过程中的无序开发遭到破坏，这些需要政府来进行干预和有效补充。同时，干预手段方面，在公共管理的新模式下，政府将不再以行政手段为主，而是引入规划控制、规划政策及法律法规等重要工具来引导城市发展。
（二）可以为城市经济发展营造良好的环境
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。政府作为公共管理的核心主体，在经济发展中的作用巨大。经济发展需要良好的环境，而这样的环境可以由政府创造。政府可以出台相应的政策，如税收减免、产业扶持等，为经济发展营造良好的政策环境。
此外，公共管理可以提高公共服务水平，实现公共利益、资源的合理配置以及收入的再分配等，这些也是城市发展的重要指标。
三、南充市构建成渝第二城的可行性分析
（一）政府重视
2016年8月8日至9日，南充市委五届十三次全会召开。在这次会议上，南充市委提出将南充建成为“成渝第二城”的总体目标。同时提出通过培育5大千亿产业集群，实施5大板块重大工程项目支撑推进，五年初见成效，十年大见成效，重振南充川北重镇雄风。2018年7月25—29日，南充市委六届八次全会召开。会议再次重申了南充市“建设成渝第二城，争创全省经济副中心”的目标，并提出了通过“九场战役”、“5+5”现代产业体系的构建、“5+100”重大项目的实施来确保目标的实现。
（二）在成渝经济区内具有区位优势
在《成渝经济区区域规划》中，将重庆市的万州、涪陵、北碚、江津等31个区县及四川省的德阳、绵阳、南充、宜宾等15个市划在了成渝经济区的区域范围。在这些地区中，南充市在区位上具有明显的优势。其距离成都市220公里左右，距离重庆180公里左右，与成都重庆处于等距的位置，处于成渝经济区的三角地带。达成铁路、兰渝铁路在南充市十字交汇，与成都、重庆、西安、兰州等地均通动车或高铁。水运方面，可沿嘉陵江通航重庆市，再沿长江通航武汉、上海等城市。境内有高速公路10条左右，通车里程截至2018年底达到543公里，无论是高速公路条数还是通车里程数均位居全省第二。同时，南充机场开通了到上海、广州、北京、济南、深圳、南宁等多条航线，按照年旅客吞吐量350万—500万人次进行设计的新航站楼也在建设当中，预计2021年建成。
（三）经济发展上具有可行性
南充市一直以来是川东北地区经济、物流、商贸和金融中心，人口达到730万，城市面积12 479.96平方公里，是四川省除成都市外的第二大人口城市。2016年南充市的经济总量达到1 651.40亿元，2017年达到经济总量1 827.93亿元，增速8.5%，在全省各城市中排名第五。2018年，南充市经济总量达到2 006.03亿元，突破2 000亿大关。同时，南充市近几年在全省的经济增速排位逐年提升，2014年南充市位列全省的18位，2016年上升到全省12位，2017年位列第6位，2018年位列全省第3位。 南充市近年极力培育“5+5”现代产业体系，结合当地的实际情况，培育壮大汽车汽配、油漆化工、丝纺服装、现代物流、现代农业等产业集群，加快发展电子信息、新材料、高端装备制造、生物医药、节能环保等新兴产业。通过打造，南充市的经济在今后一段时间能更上一个台阶。
（四）科教文卫优势
南充市目前拥有西华师范大学、川北医学院、西南石油大学（南充校区）、南充职业技术学院等四所高等院校，科教实力雄厚，另外有多家科研开发机构，人才总量和高校数量在成渝经济区中名列前茅。南充也是三国文化的发祥地，素有“川东北文化重镇”之称，川北皮影、大木偶等艺术久负盛名，2018年2月25日韩国平昌冬奥会闭幕式上，南充大木偶剧院制作的熊猫队长惊艳世界。国家级非物质文化遗产名录5项，省级非物质文化遗产名录29项。南充市拥有川北医学院附属医院及南充市中心医院两所三级甲等医院，和二级专科医院和二级甲等医院等一起形成了较强的医疗实力。截至2018年底，卫生机构有8 583个，在成渝经济区众多地区中位居前列，同时在成渝经济区的北部地区中最为发达，对周边地市有较大的辐射和影响力。
四、公共管理视阈下南充市构建成渝第二城的路径探析
（一）做好城市建设规划的制定和实施
随着城市化进程的加快，南充市的城市规模近些年也在不断扩大。2016年，南充市主城区人口已达到122万，建成区面积123平方公里。这样一个大规模人口和面积的城市需要南充市政府统筹好经济、环境、人口、城市容量、交通、市政建设等多方面因素，以构建“成渝第二城”的目标为指南，对城市的规划做出科学的战略决策，对城区实行统一规划、统一建设、统一管理，并在城市规划的实施中通过行政、法律、规划控制等多种手段引导城市发展，及时干预城市发展中的无序开发和扩张。
（二）大力进行招商引资，并为企业发展营造良好的政策环境和市场环境
一个城市经济要发展，招商引资必不可少，因此它也一直被作为衡量地方政府绩效的重要标准。招商引资可以弥补本地企业资金、技术有限等缺陷，可以提升企业产品质量、管理水平等，而且通过技术引进可以转化为经济生产力，推动本地经济发展。所以，南充市政府应结合自身在成渝经济区内的区位、人文、人才、经济、环境等方面的优势，通过制定有吸引力的政策，吸引发展势头好、有发展潜力的优秀企业入驻。同时，为了让企业入驻及投入生产顺利，政府应提高工作效率、简化入驻程序，各部门协调运行，实行“一站式办公”、“一条龙服务”等高效服务，为企业入驻生产提供便利条件。另外，一个城市的经济发展离不开良好的市场环境，南充市政府应在国家相应法规和制度的规定下，建立健全本地市场运行所需要的具体法规和制度，并监督实施，保证市场机制的正常运转。
（三）出台人才引进政策，大力吸引人才
一个城市的发展，离不开人才，人才是推进事业发展的根本。目前，很多城市都出台了各种引才、聚才、留才的政策，如西安市推出“史上最宽松”户籍政策，仅凭学生证和身份证即可在线落户;成都市发布“人才新政12条”，提出对高层次人才给予高额资助、本科生凭毕业证申请落户、提供人才保障住房、建立人才绿卡制度、开展全民技术技能免费培训等具体措施。作为拥有4所高校的南充市，在人才拥有量方面是具有优势的，可是，由于区位、经济等方面原因，人才流失率较高，不仅是大学毕业生留在南充市工作的较少，而且近年高校教师流失率也较高，特别是一些学科带头人;另一方面，外面的人才引进来的也不多。所以，作为南充市政府，应增强人才意识，向其他城市学习，出台人才引进的政策，加大人才引进的力度，聚天下英才而用之。
（四）转变观念，提高公共服务水平
要创建“成渝第二城”，除经济发展以外，公共服务效率及水平、环境质量、社会保障覆盖、社会安全、教育发展等都应当包括其中。城市中的公共物品包括水、电、气、公共绿地、文化设施、交通设施等，政府在提供公共物品时应站在社会公众的角度，通过调查公众对公共物品的需求而相应提供，提高公共服务水平，从而让公众满意。近年，南充市大举进行城市建设，特别是道路建设方面，有时几条道路同时建设，在一定程度上造成了市民出行不便。建议政府在道路建设中不要一蹴而就，要分步循序进行。同时，目前南充市还存在如公共绿地、文化设施、大众健身场所等公共服务设施偏少等问题，市政府应加大这方面的建设。
（五）引入多元主体共同参与构建
公共管理的主体除了政府以外，还要有非政府组织等公共部门都应参与进来，构建“成渝第二城”，光靠政府一己之力不行。非政府组织由于自身的独立性、非营利性、灵活性等优势，目前在环境保护、扶贫开发、社区服务、教育、慈善救济等领域发挥着越来越重要的作用，这些领域也是衡量一个城市发展情况的重要指标。所以，应大力培育本地区的非政府组织，在诸如環境、社区、教育等领域鼓励非政府组织参与，政府做好监管工作。同时，构建“成渝第二城”关系每一个南充市民的切身利益，政府可以通过宣传等手段让构建“成渝第二城”的目标深入人心，让每一个南充市民都参与进来，为城市的发展做出自己的努力和贡献。
构建“成渝第二城”，除经济发展以外，社会安全、教育发展、公共服务效率及水平、环境质量、社会保障覆盖等都应当均衡发展，不仅仅包括经济上的发展，还包括社会各个领域的全面发展。所以，南充市政府应在注重经济发展的同时，促进政治、文化、社会各领域的全面发展，这样才能真正建成“成渝第二城”。
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[9] 中国新闻网.南充建设“成渝第二城”着力培育“五大千亿产业集群”[EB/OL].http：//www.sc.chinanews.com/bwbd/2016-12-27/64142.html.
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