浅谈国有企业内部法律监督体系建设

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　　【摘要】本文根据“三全五依”法治建设体系的“依法监督”理念，结合国家法治企业建设要求，研究研究国有企业内部开展法律监督的工作的主要依据、基本概念、和实施内容。梳理明确法律保障和法律监督的差异，对国有企业开展内部法律监督工作，提升合规管理水平提供借鉴。
　　【关键词】法律监督;国有企业;法治建设
　　一、国有企业开展法律监督体系建设的主要依据
　　中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中首次提出，法律事务机构是国有企业内部监督体系的重要组成部分。2015年底，国务院国资委发布《关于全面推进法治央企建设的意见》，要求完善央企内部监督体系，形成法律监督和审计监督、纪检监察的监督合力。2018年底，国家出台《中央企业合规管理指引》（试行），要求对重点流程、重点人员的加强开展监督检查，明确指出要对管理人员进行监督问责。在此背景下，国有企业的法律管理要逐步从风险防范为主，向风险防范、法律监督并重转变。建立完善的国有企业内部法律监督体系已成为建设法治企业，落实全面依法治国战略的必然要求。
　　二、国家开展的法律监督简介
　　“法律监督”主要是在国家治理体系里体现。一般有广义和狭义两种概念。广义上的法律监督是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监察和督促。狭义上的法律监督仅指国家机关的法律监督，即有关国家机关依照法定职权和程序，对立法、执法、司法活动的合法性所进行的监察和督促。法律监督主要以法律实施中的关键环节为监督对象，具有很强的程序性和强制性。目前，我国国家机关的法律监督主要包括两类：人大及其常委会进行的法律监督和人民检察院进行的法律监督。人大及其常委会的法律监督，主要指对宪法和法律实施情况的监督。人民检察院的法律监督，是人民检察院根据《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，对司法活动，包括刑事、民事、行政诉讼活动的监督。
　　三、开展国有企业法律监督的概念与定位
　　 （一）法律监督的广义概念和狭义概念
　　2015年，国务院国资委发布《关于全面推进法治央企建设的意见》，提出国有企业要完善内部监督体系，法律监督和审计监督、纪检监察要形成监督合力。2016年中央企业法治工作会议提出拓宽法律管理领域，从风险防范为主，向风险防范、合规管理和法律监督一体化推进转变，将法律监督列为企业法律工作的一项重要内容。在此背景下，国有企业内部开展法律监督被正式提上议事日程。
　　对照国家开展的法律监督，国有企业内部开展法律监督也有广义和狭义两种概念。对企业各部门对企业经营管理行为的合法合规性进行的监察和督促，都属于广依法利率监督，如“三全五依”中的“依法监督”就是广义概念。而狭义的法律监督是指由法律部门独立实施的法律专业监督，作为专项监督是公司协同监督体系的一个重要组成部分。狭义法律监督是企业内部法律部门开展工作的重点。
　　（二）法律保障与法律监督的差异
　　法律保障是一直是国有企业法律部门的工作重点，包括对企业的合同交易、招投标、市场营销、工程建设等核心业务提供法律支持，以保障各项业务活动依法依规。
　　从对象上看，法律监督和法律保障都指向企业的各项实际业务，但并不表示法律保障工作等同法律监督。笔者认为，法律保障是由法律部门按需提供的被动保障服务，满足公司相关部门和单位提出服务需求，具有服务的保障性，不具备监督刚性，不一定具有制度依据。而法律监督则是法律部门主动、独立、规范的监督工作，需求由法律部门提出，具有监督检查的主观性，具备监督刚性，有既定的监督标准、方法和固化的措施。两者存在显著的定位差异。
　　随着法律监督要求的逐步提高，国有企业法律工作重点要从法律服务的单一核心，向“服务”、“监督”双核心转变，实现国家机关“法院、检察院”职能在国企内部的功能映射，从而丰富完善法律工作体系，根本实现国有企业法律业务从服务型向管理型的转变。
　　三、国有企业内部建设法律监督体系的主要内容
　　 （一）法律监督的建设路径
　　首先，企业应巩固已有的法律工作基础，对目前已有的法律监督管理职能进一步梳理和强化，明确各监督事务的监督对象，制定严谨的监督流程，加强监督力度，使其满足法治企业建设标准要求。其次，应明确适合开展的法律监督范围，对目前没有但有必要进行法律监督管理的事务进行补充。第三，应搭建科学的监督体系架构，注重实效性和独立性，合理分配职能，注重与其他监督体系的协同性。第四，要配以有力的监督保障机制，合理配置人员、制度、信息系统，保障法律监督体系顺畅运行。
　　（二）法律监督的组织架构
　　 搭建企业的法律监督体系组织架构，是实施法律监督的基本前提。一般来说可包括以下主体：
　　1.法律监督工作委员会
　　一般的法律监督工作委员会由单位主要领导担任负责人，企业总法律顾问、有关分管领导担任副主任，相关职能部门主要负责人为成员。主要承担责任是组织领导本单位法律监督，研究法律监督工作的重大问题，部署法律监督工作重大任务和专项监督工作，提出法律监督工作的考核意见等。
　　2.法律监督工作委员会办公室
　　法律监督工作委员会办公室一般设在企业法律部门，由各单位总法律顾问担任组长。主要负责具体搭建企业监督体系，完善加强法律监督管理，组织协调、检查督办以及联席法律监督会议，加强对完规章制度执行检查、合同授权管理等合法合规性行为的监督。
　　3.各级职能部门
　　各级职能部门按照职能分工，配合企业法律部门做好本业务领域的法律监督工作，切实担负相应业务领域的监督工作职责，加强纵向监督、过程管控和检查考核，确保企业运营依法合规。
　　（三）法律监督的监督对象
　　法律监督重点是监督企业各级主体在重大决策、制度建设、合同管理、案件管理、招投標活动、法律风险防范等业务工作中的合法合规情况。要重点厘清法律保障业务和法律监督业务。一般来说，在规章制度管理中，规章制度体系研究与完善、合法性审查、规章制度执行与清理等业务划分为法律保障。而规章制度的形式审查、规章制度执行情况监督检查等作为法律监督。在合同管理中，将确定合同对方当事人资格资质、合同起草和谈判、统一合同文本补充条款合法性审核等工作列为法律保障。合同文本形式审查、合同授权管理、合同审核会签等程序合法合规性审查、合同履行监督等列为法律监督。在法律纠纷案件管理中，将主动起诉案件处理、对发案原因、发案趋势、处理结果分析研究，列为分为法律保障。将检查固化管控措施的执行等列为法律监督。 　　区分法律保障和法律监督的主要依据是：法律保障是以本公司业务部门需求为导向，法律部门被动实施的，不具备监督刚性，同时不一定具有制度依据。而法律监督是以法律部门需求为导向，法律部门主动实施的，具备监督刚性，监督有既定的标准、方法和固化的措施。
　　（四）法律监督的主要方法
　　企业内部法律监督对象广泛，主要本文对一般企业普遍需要开展的规章制度管理、合同管理、案件管理、法律风险的监督方法做一些介绍。
　　1.规章制度管理的法律监督
　　规章制度，是指按规定程序制定和发布，用以规范本单位组织、生产、经营、管理等活动的文件，包括通则、办法、规定、规则、准则、细则等。监督主要内容是：
　　规章制度的形式审查。规章制度格式应按章、节、条、款、项、目结构编写。规章制度应当对制订目的、制订依据、适用范围、职责分工、管理程序、管控环节、具体要求、检查考核、责任追究、解释部门、执行监督部门、施行日期、替代文件以及必要的术语解释等进行明确的规定。
　　规章制度执行落地情况检查。开展规章制度检查工作，可采用实地检查、问卷调查、专家评估、专项调研等方法进行，重点检查规章制度执行落实情况，并收集管理对象、执行部门对规章制度的意见建议。各项检查活动中，应当将相关规章制度执行情况列为检查内容，同时由检查牵头部门将相关检查结果向本单位法律部门反馈。
　　规章制度制定及执行中存在问题检查。审计部门、纪检监察部门对公司规章制度执行情况实施监督，在日常检查监督工作中，发现规章制度制定及执行中存在的问题，应提出整改意见，并提交法律部门备案。
　　2.合同管理中的法律监督
　　合同是指公司各级单位与其他平等主体（自然人、法人、其他组织）之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。公司各级单位对外发生经济行为，除即时清结方式外，应订立书面合同。主要监督内容是：
　　合同文本形式审查。法律审核部门在合同审核会签中，审核以下内容：合同内容、形式是否符合法律法规与公司规定;合同条款是否完备、严密、准确;审核会签等相关程序是否符合合同管理规定;审核与其业务相关的其他合同事项。
　　合同授权委托管理。对于企业内部的固定授权和专项授权的执行情况进行监督。一般来说属于本单位（部门）职责范围内的经常性业务、合同支付事项已列入年度财务预算、合同标的额原则上在一定限额以内的授权可采用固定授权。专项授权是企业及法定代表人根据实际需要，专项授权相关人员从事特定事务、签署合同的行为。授权监督要对授权的原因、依据、事项、金额限额、范围、被授权人权利义务、是否可转授权、期限等开展监督，保证法人授权流程严格执行。
　　合同履行跟踪管理。合同承办部门应负责组织和监督合同的履行，并通知、提示有关部门或单位按约定履行合同，法律监督部门予以配合，做好合同履行监督跟踪检查，特别是重大合同，确保合同生效前，不得实际履行合同，涉及财务支出的不得付款。已生效的合同发生变更、转让、解除事宜时应签订书面协议。
　　3.诉讼案件纠纷管理中的法律监督
　　法律纠纷案件，是指当事人一方为公司各级单位的诉讼案件、仲裁案件、行政案件、协助调查（执行）案件等。法律监督部门负责对案件提出管理建议，各专业部门应配合开展诉前会商分析，落实诉后整改剖析，借鉴吸取同类历史案件经验教训，做好案件法律风险提示和监督整改。
　　4.法律风险管理中的法律监督
　　法律风险，是指企业及其员工在生产、经营、管理等活动中因违法、违规、违约、失职等不当行为或因企业外部法律环境变化的影响，引起企业法律纠纷、承担法律责任或造成经济损失、不良社会影响的可能性。企业法律监督部门应在对公司业务活动涉及的各类法律风险进行识别的基础上，开展风险评估、监测与控制，建立法律风险防范的长效机制，将法律风险防范与业务管理相互穿透，采取有效措施避免或减少法律风险发生，提高法律风险管控的有效性，降低法律风险对公司带来的不利影响，不断提升公司依法治企水平。
　　法律监督部门对本单位业务部门风险控制措施执行情况进行监督，并根据反馈情况对执行效果进行评价;每年应至少组织开展一次法律风险防范工作的监控，对风险识别、评估、控制和化解等活动的实施情况进行监督及评价;以法律风险提示书的形式，一对一地向相关部门和责任单位分别提示与其相关的法律风险;对法律风险防范工作的有效性进行检验，列明法律风险防范工作存在的问题，形成年度法律风险防范工作问题清单。
　　（五）法律监督的保障措施
　　企业内部主动开展法律监督，是企业法律部门的重要挑战，与以往的法律保障工作的方法和要求有很大差异。因此，构建体系完善，运转高效的法律监督体系，必须加强人员保障、制度保障、信息保障、教育培训等配套工作。以高素质的法律监督人才队伍、动态完善的配套制度、精准反映的信息系统、促进法律监督的有效实施。
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