生态补偿的多维度分析
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作者:张丽君
摘 要：生态补偿涉及生态学、经济学、法学等多学科，但由于各学科的研究对象、研究方法、追求价值不同，导致对于生态补偿的界定也不同。生态补偿概念的模糊也导致了在具体实践中该制度运行不畅。因此，本文通过使用多学科分析研究方法，在对生态学、经济学视角下的生态补偿概念进行探讨的基础上，从法学的视角，赋予生态补偿独立的内涵，以期为生态补偿制度的实施提供一定的建议。
关键词：生态系统;补偿;生态补偿
中图分类号：X171.4 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2019）11-0101-03
随着人对自身认识的加深，人与自然的关系发生了本质的改变，从人服从自然、人征服自然，到人与自然和平共处。然而，由于人的“自利”本性以及对自然认识的不彻底，使人往往自觉不自觉地对自然采取一系列破坏行为。在如何缓解环境保护与经济发展、社会稳定之间矛盾的背景下，生态补偿成为各界关注的焦点。生态补偿是多学科研究，涉及到法学、经济学、生态学等不同领域，由于各学科研究方法、研究对象以及追求价值不同，导致现有的研究成果无法互为借鉴，本文在对其他学科研究的基础之上，从法学的视角对生态补偿进行界定。
1 生态学视角下的生态补偿
“生态学意义上的生态补偿概念……是生态系统本身对外界干扰的一种自我恢复能力。”[1]生态系统的概念由英国植物生态学家A.G.Tansley提出。该概念提出后，虽然一直在调整，但是总体而言，已达成共识，即“生态系统是一定空间范围内，由生物群与其环境所组成，具有一定格局，借助于功能流（物种流、能量流、物质流、信息流和价值流）而形成的穩态系统。” [2]所以生态系统与环境不同，环境的定义必须借助于一中心事务。从法学的角度来定义环境，环境的中心为人。这一点在《环境保护法》中得到印证。环境既包括自然环境，也包括人工环境，当然，二者并非截然分开，人工环境是以自然环境为依托，根据人类的生存和发展而改造的，所以二者之间并非是截然对立的。可以说，自然环境和人工环境一起构成了人类生活于其中的生态系统。生态系统不需要以人类为中心，人类在生态系统中只是其中的一个部分。
所谓干扰，既包括人为的干扰，也包括自然自身的干扰，但无论是哪种干扰，其并不以人类的视角来判断，而以生态系统的视角来判断，气候变化、海平面上升、火灾、外来物种入侵以及地壳运动是干扰，农业开垦、城市化、水利工程、采矿、道路和桥的修建、工业活动、旅游也是干扰。相应的，干扰的优劣也并非由人类来判断，干扰既可能是对人类或生态系统有害的，也可能是对人类或生态系统有利的。所以，生态学视角下的生态补偿与法学视角下的生态补偿涵义相差甚远。生态学中的生态补偿是生态系统自身的恢复，其并非人类有意识的活动，尽管其中会掺杂人类的活动，会涉及人与人之间的关系，但补偿过程是生态系统——生态系统。法律，这种人为的制度在生态学的视角中，是不必要的存在，毕竟，法学中的生态补偿制度最终的落脚点是人——人，是人在面对不利于人类的干扰时，自身所做出的有意识的努力。
然而，生态系统在面对极端的自然干扰（同时，人为的不当干扰也导致极端自然干扰日益频发）和日益严重的人为干扰时，其自我补偿能力已无法维持生态系统的平衡，此时需要人类主动参与进来。当生态系统面对自然干扰时，人类可以根据其对生态系统运行规律的研究，通过一定的科学技术来促进自然的这种补偿能力，此时的补偿过程是人——生态系统（人）。当生态系统面对人为干扰时，其补偿过程就是通过对人类行为的纠正来缓解或消除人对生态系统的消极影响，此时的补偿过程就发生在人——人（生态系统）之间。尽管生态补偿是在自然规律的引导下，人类对生态系统所做的补偿，但是其关注点已经转移到人的身上，是通过对人的行为的控制或鼓励来达到人与生态的和谐共处，因此，随着人类对生态系统干扰的加剧，人类对自身发展模式的反思，社会科学层面对生态补偿的研究开始为人所重视，主要包括经济学视角和法学视角的研究。
2 经济学视角下的生态补偿
经济学研究的是当资源稀缺远远不能满足需求时，人们如何将资源在相互竞争的需求中进行有效配置，从而增加和创造财富，使人们以最小的成本获得最大的受益，需要得到最大的满足。经济学追求的是效率，研究的是在社会经济活动中人与人之间的关系，是人们在稀缺资源与多用途需求之间的选择。在经济学视角下的生态补偿研究自然也摆脱不了经济模型和价值追求。
在环境经济学的研究中，人对生态系统的补偿是因为环境与经济是紧密联系在一起的，经济利益的实现需要环境的保护，也需要对环境的污染。离开了环境的支持，经济也将无以为续。环境问题就是经济问题，环境为人类提供了资源也接纳了人类的废弃物，但是当经济快速发展，人与环境无法相协调时，大量的环境问题产生，可以说环境污染和生态破坏是经济发展的产物，其反过来又限制了经济的增长，但是环境问题的解决必然还是要依赖于经济的发展和科技的进步。所以为了追求效率的最大化，获得最大限度的资源，人类必须进行生态补偿。然而，经济学界对于生态补偿也存在两个层面的界定。一是修复劳务成为双方交易的标的，劳务的接收方需要给予相应的报酬。二是从外部性内部化的角度来定义生态补偿，让购买生态保护产品的消费者支付相应费用，从而激励生态产品的生产者从事有利于生态保护的领域。
所以，从现有的生态补偿概念来看，生态补偿的范围是不一样的。一种是对人行为的补偿，也就是说生态补偿的产生是为了应对外部经济性和外部不经济性，而对行为的规制和补偿，是双方交换的结果，其并不涉及对生态系统的补偿。而另一类则是不仅包括对人的补偿，也包括对生态系统的补偿，不仅使私人的经济利益得到满足，也使社会的生态公益得到实现。但是这样一种列举的定义方式更多的是将分属不同层面的“补偿形式”放在一起，“而且经济学的生态补偿理论具有功利性色彩，缺少人文关怀以及对于生态补偿的存在依据也缺少根基性的审视。”[3]其并没有真正揭示生态补偿的本质。经济学视角下的生态补偿概念是法学视角下生态补偿概念界定的重要基础，其概念界定的不清，也导致了法学上概念的模糊。 3 法学视角下的生态补偿
3.1法学界对于生态补偿概念的界定
法学视角下的生态补偿的概念自然是要借鉴经济学上的概念，甚至在有些文献中，直接引用经济学的生态补偿概念，没有经过法学语言的转化。但“效率”优先，以外部性内在化为研究目的的环境经济学的人性标准是追求自身利益最大化的“经济人”，关注的是可持续增长，其以个人为本位，其理性是经济理性。经济学视角下的生态补偿与以“生态理性经济人”为人性标准，以整体主义为本位的、以公平为理念法学视角下的生态补偿概念相比，既存在一定的继承性又存在独特性，而且法学制度要以权利义务为中心，还要考量其与其他法律制度的衔接性，具有其独特的调整关系，否则各项法律制度混淆在一起，不仅为法律适用带来不便，也浪费法律资源。所以法学层面的生态补偿是当新的生态利益出现，其如何与旧有的经济利益互相协调，其如何在不同的利益相关者之间进行权利、义务、责任重新配置的过程。当然，以权利义务为中心，还必须要解决利益相关者的主体地位问题，因为，只有相关主体地位确定后，相关的权利、义务、责任才能进行明确，或者说，主体是权利、义務、责任所要依附的关键。否则主体地位的不清晰，主体责、权、利不清，就只能任由“悲剧”的发生。广义上的生态补偿实际上是将环境保护中相当大一部分制度都纳入了生态补偿的范畴。对此，学界或赞同或修正。通过对各位学者观点的研究，可以看出，法学界对生态补偿的涵义并未达成一致。事实上，当一项新的法律制度产生时，肯定是因为旧有制度无法解决新利益的保护，否则如果旧有制度能为新型利益提供保护，新制度没有产生的必要。因此，当我们去定义生态补偿制度时需要将其与现有的制度进行划分，避免出现生态补偿制度包括多项现有制度，容纳性过强导致其失去其特性。从现有的观点看，学者们的分歧主要在于：对因环境影响（污染）和生态破坏所导致的生态系统损害的补偿是否属于生态补偿的范畴。具体到制度上即排污权交易制度，排污收费制度和自然资源有偿使用制度是否属于生态补偿制度范畴。
3.2对现有观点的反思
3.2.1环境影响与生态破坏
此处用环境影响，而非环境污染，是因为环境污染的范围过窄。首先，根据我国《水污染防治法》第一百零二条规定，环境污染依据污染物性质不同，可分为化学性污染、生物性污染和物理性污染。污染具有污染后果中存在“环境质量恶化”的否定性评价以及污染物是外在于环境要素的有害物质的特征。然而，这一概念在实际生活中遇到了挑战。以大气为例，大气本身组成物质的二氧化碳是否是污染物？大气经过长期的演化，其组成成分之间的比例基本上是维持不变的，但是随着人类对自然的“征服”，这个比例平衡开始被打破，随着对能源需求量的增多，二氧化碳的含量相应增加。然而二氧化碳是否是污染物，目前《大气污染防治法》中并没有给出明确答案。但依目前法律对污染物的界定看，污染物都是外在物质。像细颗粒物（PM2.5）是排进大气中的外来物质而非其本身固有成分，其应是有害的但非一定有毒。而二氧化碳则不同，“其是大气的固有成分，也是不可或缺的成分，同时二氧化碳的作用既有正面的又有负面的”[4]，所以二氧化碳虽然不是外来有害物质，而是大气固有物质，但浓度过高，也仍然会对人造成损害。根据立法对污染物的界定，笔者认为将二氧化碳界定为污染物是不合适的，第一，其并非天然有害;第二，“也不利于我国在国际上的发展，因为发展与二氧化碳排放之间存在着直接联系，我国如果承担了过高的减排义务的话，那将对我国经济发展造成极大影响。所以二氧化碳应界定为环境影响物而非污染物。”[5]相应的，人对清洁空气的需求并非仅应对污染物，还应包括环境影响物质，这也是为何德国《环境责任法》中弃用了“环境污染”采用“环境影响”的原因之一。
其次，从文义解释看，环境污染并非与生态破坏泾渭分明，“二者之间经常同时产生，互有转换，但是二者在本质上存在不同，一般而言，污染所排放的物质或者能量是直接有害的，而破坏中的物质和能量并不一定直接有害，其更多体现的是一种间接的危害，” [6]也可能是直接对环境资源的索取或对环境的改造而间接地危害到环境。无论是从环境法学还是环境科学，甚至人之日常用语，环境污染都无法涵盖生态破坏。虽然环境污染和生态破坏本质不同，但是生态破坏与环境污染一样，在对人（往往是不特定的多数人）造成损害的同时，亦造成了环境的损害，无论是否以环境为媒介;从侵害过程看，侵害过程具有时空延展性、潜伏性和复合性;从致害机理看，往往具有高科技性、专业性和结论科学不确定性的特点;从价值判断上看，侵害行为往往具有社会发展正当性，责任的分配是利益衡量的结果。
3.2.2相关法律制度的考量
从现有的环境法律制度看，关于环境影响和生态破坏的经济制度主要包括排污权交易、排污收费、碳汇交易、自然资源有偿使用制度，前三者涉及环境影响，后一者涉及生态破坏。很明显这些经济制度的设立目的是为了使行为者就自己损害和利用环境的行为付出代价，使成本由个人承担而不是转化为社会成本，以体现公平的理念。但是要注意的是，这四项制度都存在一共同点，那就是其制度的设立都是建立在承认自然的经济价值基础之上。
长期以来，自然对于人类而言是资源的供应者和废物的容纳者，但随着人类科技的进步，其在自然中的活动开始超出生态阈值的范围。生态阈值意味着只有在该阈值范围内，生态系统服务可以与人类利用并存，否则生态系统服务将无法支撑人类对自然的合理利用。生态系统功能和服务开始进入人们的视野。其具体包括供给、调节、美学享受、支持等服务，具体到利益层面上看，自然对人需求的满足不仅在于经济层面还在于生态层面。也就是说，体现在同一自然资源之上的是生态利益和经济利益的统一。
人类长期以来所关注的是经济利益，这是因为人的活动长期以来没有超出生态阈值的范围，随着人类改造自然能力的加强，生态阈值频频被突破，自然的生态利益开始走入法律的视线，生态补偿制度就是在这一背景下产生。所以生态利益受损是设立的前提。但是正是由于生态利益和经济利益同时体现在同一载体之上，这使得学界对于生态补偿的界定产生了混乱，事实上生态补偿关注的是生态利益与经济利益的平衡，而上述几项制度更为关注的是资源的经济利益，尽管其会产生一定的环境保护效果。因此，将这几项制度也纳入生态补偿的范畴，那无疑将使生态补偿陷于一自身定位不清晰的困境，这也是生态补偿始终无法明确的最关键原因。所以环境影响和生态破坏所带来的外部不经济性内在化的排污权交易、排污收费、碳汇交易、自然资源有偿使用制度不应纳入生态补偿的范畴，但是在自然开发利用过程中为避免生态系统功能的退化，还存在设计目的在于保护生态利益而非经济利益的制度，例如生态旅游和湿地缓解制度，这些属于生态补偿的范畴。但是要注意的是，“补偿”一词，在我国立法和法理中，有其特有涵义，指的是对合法行为所造成的损失给予的救济，所以生态补偿应局限于合法行为所引起的补偿中，贡献行为自然是合法的，开发行为也应为合法的开发行为。
通过对上述制度的分析，将现有重合制度从生态补偿中剥离出去，使其具有独立的内涵。同时，由于法学视角下的生态补偿概念必须落实于人与人之间的社会关系，而且由于法学的价值追求与经济学的价值追求并不完全重合，因此，法学视角下生态补偿的概念必须是在法学的基本范畴内进行定义，其与生态学上的概念截然不同，其关注的是人的行为。所以法学视角下的生态补偿应是为了维持生态系统动态平衡的能力，为了保障公众的健康，促进经济社会的可持续发展，生态系统服务的受益者按照法定的方式向生态系统服务的提供者进行补偿的制度。
参考文献：
[1]李小强，史玉成.生态补偿的概念辨析与制度建设进路——以生态利益的类型化为视角[J].华北理工大学学报（社会科学版），2019，（2）：16.
[2]参见蔡晓明编著.生态系统生态学[M].北京：科学出版社，2000：6、8、11、12.
[3]参见严海，刘晓莉.草原生态补偿的理论蕴含——以生态管理契约正义为视角[J].广西社会科学，2018，（10）：108.
[4]参见胡苑，郑少华.从威权管制到社会治理——关于修订《大气污染防治法》的几点思考[J].现代法学，2010，（6）：151.
[5]参见常纪文.二氧化碳的排放控制与《大气污染防治法》的修订[J]. 法学杂志，2009，（5）：76.
[6]吕忠梅等.侵害与救济：环境友好型社会中的法治基础[M].北京：法律出版社，2012：67.
基金项目：本文系青岛市社会科学规划研究项目“青岛市湿地生态补偿对策研究”（QDSKL1801139）阶段性成果。
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