湿地生态补偿制度建立的必要性分析
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作者:张丽君
摘 要：长期以来，由于人类未认识到湿地的价值，导致其退化严重。湿地生态补偿作为经济手段，使环境负外部性和正外部性内部化，起到了积极遏制湿地退化的作用，因此须将其制度化，满足政府分工与跨部门协作能力提升、湿地生态系统服务维持以及个人利益和社会利益统一的需要。
关键词：湿地;生态系统服务;湿地生态补偿
中图分类号：X171.4 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2019）10-0102-02
湿地的价值长期以来为人类所忽略，其被认为是“无用之地”，因此将湿地改造成“有用之地”被看作是人类征服自然的一大创举。在这一错误理念的指导之下，“全世界湿地急剧缩减，我国约有一半处于退化状态”[1]，这一后果所带来的不利影响逐渐显现。在缓解湿地环境保护与经济发展、社会稳定之间矛盾的背景下，湿地生态补偿成为各界关注的焦点，其制度化成为必要。
1湿地生态补偿制度建立是维持湿地生态系统服务的需要
生态系统服务是相对于人而言的，与生态系统功能不同。后者反映的是生态系统自身属性，其存在并不取决于人类。而生态系统服务是生态系统功能满足人类需求的表现。具体到湿地生态系统服务，其具有生态、经济和社会三重价值。从生态层面看，大量的植物和动物依赖于湿地生态系统而生存，湿地具有缓冲环境变化、净化污染以及碳汇的作用。从经济层面看，湿地对于人类最为直接的功能在于可提供丰富的生活和生产资源。湿地之美也为旅游业发展提供了契机。从社会层面看，湿地具有一定的文化、教育和科研价值，湿地在人类的发展史上占据了重要的地位，其或孕育了人类的文明，或是重要事件遗址，是人类研究自身和自然的重要场所。
当前湿地退化的严重程度说明了历史上人类欠缺对湿地生态系统服务的认识。长期以来，人们对于湿地生态系统服务的认识只着重于经济层面，甚至有时直接将湿地视作“无用之地”，认为其无法产生任何效益。湿地生态系统服务的再认识迫使人们不得不修正对湿地的态度，采取一系列的管理措施来扭转湿地退化的趋势，湿地“零净损失”成为国际上通行的保护理念。当然这并不意味着人类应停止一切对湿地的利用活动，这是因为：首先，人作为湿地生态系统的一环，一旦将其迁出，可能会打破生态的平衡;其次，这也不利于人类生存权、发展权的实现，毕竟人类从古至今都依赖于湿地生存和发展。因此，人类对湿地的利用是必须的，只不过此利用应为合理的利用。从本质上看，湿地的退化在于人们“利用”湿地时，只是一味地索取而没有给予相应的补偿（当然也存在无法补偿的情形，此时更多需要的是风险预防措施，从根本上防止风险的发生），保护者对于湿地的保护没有得到应有的补偿，开发利用者没有承担起对湿地破坏的成本，受益者与保护者、破坏者和受损者之间利益分配扭曲。因此需要建立湿地生态补偿制度，使环境负外部性和正外部性内部化，实现“零净损失”，协调各方的生态利益、经济利益和社会利益，兼顾环境保护、经济发展和社会稳定。
2湿地生态补偿制度建立是提升政府分工与跨部门协作能力的需要
随着社会事务的增多，政府从夜警国向行政国转变。然而，面对日益专业化的繁多社会事务，大而全的政府显然不能应对。二十世纪三四十年代，随着科学管理理念被公共领域接受，“分工劳动成为工作过程的本质要求”[2]。正如韦伯的科层制所揭示的那样，在技术化和专业化取向的支配下，各类组织运作要想高效化，必须具有专业的成员，专业的知识储备来应对专业的社会事务。但由于人员理性以及技术发展受限，必须建立一套等级系统，通过相应的规章来规定成员的权利义务，以分散不理性所带来的后果。部门分工正是将具有相同专业的人员组织在一起，应对高度专业化的社会事务，其具有合理性。但是部门分工也会带来负面影响：部门间的“碎片化”将会带来部门争利、权责壁垒，成本提高，政府无法高效提供公共物品，也导致了政府各部门对政府整体价值认同的降低。
具体到湿地管理中，湿地并不是各生态要素的简单相加，而是一综合体，具有整体性。而且，湿地并不是孤立的系统，其通过水资源、生物资源等物质和能量的流动，与相邻的生态系统紧紧联系起来。而且，由于水体的流动性导致湿地并非固定不变，而是经常处于变化之中。同时，湿地资源作为湿地生态系统的一部分，除具有维系生态平衡作用之外，资源之间也具有不同特性。因此，对湿地生态系统整体管理的同时，不能忽视资源管理的专业差异性以及与相关生态系统的紧密关联性。湿地管理既需要综合协调也需要部门分工，这是利益博弈中的最佳模式。尽管我国现行立法既有“各部门分工管理”的规定，也有“地方林业部门管理以及国家林业局协调”的规定，但是此处的各部门与林业部门属于平级部门，相互之间并不具有管辖或隶属关系，而所谓的国家林业局协调，先不说协调程序如何启动或进行根本没有任何规定，即使有，当地方省级政府的利益发生冲突时，国家林业局如何来协调也存在问题。这些问题不解决，部门保护主义、地方保护主义也就无法解决，湿地管理也就无法应对湿地退化严重的情形，甚至在某种程度上还会加剧湿地的退化，所以必须通过一系列的制度来提升管理部门合理分工和跨部门协作能力。湿地生态补偿制度作为对湿地生态系统补偿和受损者、贡献者补偿的制度，关注的是社会利益和个人利益之间的衡量，既要考虑生态系统的整体性又要考虑湿地资源的特殊性，涉及到多个部门，需要多部门在分工的基础之上提升跨部门协作的能力。
3湿地生态补偿制度建立是平衡个人利益和社会利益的需要
不管从哪个角度来定义，利益都绕不开一个词——需要。总体而言，利益是一种需要，是一种事实状态，其范围广泛，种类众多。具体到湿地生态补偿中，由于湿地可以满足人们生态、经济和社会需要，在湿地的利用和保护过程中必然会涉及到相关者多种利益冲突：社会利益和个人利益冲突、生态利益与经济利益冲突、代内利益和代际利益冲突、中央利益与地方利益冲突等。其中最主要的是社会利益和个人利益的冲突。長期以来，对于个人利益和社会利益的关系，人们认为个人利益即社会利益。虽然个人组成社会，但个人才是唯一的目的，社会则是达成目的的手段。反映在法律当中，人是孤立的原子化的个人，而非一群相互联系之人，个人利益的实现自然导致社会利益的实现。随着社会的发展，这种个人主义理念已无法适应社会的需要。人们发现个人利益与社会利益并非完全一致。个人利益的实现有时不仅无法有助于社会利益的实现，相反还会损害社会利益。但是，个人处于社会之网当中，个人与社会之间会产生千丝万缕的联系，“自我利益和作为成员的利益之间的区别并不意味着两者永远不一致。”[3]个人利益与社会利益之间既存在对立的一面也存在统一的一面。
湿地生态补偿制度表现为两个方面：一方面是受损者和保护者受损利益的补偿，例如对于湿地以及周边的农民而言，其生存资料往往来自于湿地，如果仅因为湿地的保护而对其行为进行限制或禁止的话，必然会引起不满，导致社会动荡，影响社会稳定。而对于湿地的保护者而言，如果自发保护行为导致自身利益持续受损的话，其将没有动力将行为持续下去，最终还是会由政府对湿地进行保护，但是由于能力的有限以及政府失灵的存在，政府无法从根本上扭转湿地退化严重的趋势。湿地生态补偿制度是通过对个人受损利益的弥补来促进社会利益的实现，“从利益相关者角度分析其在生态补偿中经济损失和补偿意愿，成为了生态补偿有效实施的着力点。”[4];另一方面是对湿地生态系统整体的补偿。湿地生态补偿制度通过多种渠道促进湿地功能的恢复和实现，由于湿地生态系统的平衡，社会利益得到实现，从而可为个人提供更好的生态系统服务，促进个人利益的实现。
4 结束语
总之，湿地生态补偿制度作为调整个人利益和社会利益的法律制度，满足了在面对湿地生态系统的整体性和湿地资源的特殊性时，政府分工与跨部门协作能力提升的需要，使湿地生态系统服务这一“无价之物”得以“有价”，从而激发各利益相关人的内生动力，实现个人利益和社会利益的统一。
参考文献：
[1]参见韩美，李云龙.湿地生态补偿的理论与实践——以黄河三角洲湿地为例[J].理论学刊2018（1）：71.
[2]参见罗伯特·B.登哈特，扶松茂等译：《公共组织理论（第三版）》[M].中国人民大学出版社，2003，张翔著.改革进程中的政府部门间协调机制[M].北京：社会科学文献出版社，2014：41.
[3][英]A.J.M.米尔思.夏勇.张志铭译：《人的权利与人的多样性——人权哲学》[M].北京：中国大百科全书出版社，1995：51 .
[4]刘金福，陈虹，涂伟豪，吴彩婷，尤添革，洪伟.福建漳江口红树林湿地生态补偿研究[J].北京林业大学学报，2017（ 9）：84.
基金项目：本文系青岛市社会科学规划项目“青岛市湿地生态补偿对策研究”（QDSKL1801139）阶段性成果。
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