南京市环境管理体系优化研究
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[提要] 随着生态文明社会的建设发展，南京市环境管理体系已经存在着体制机制、运营模式上诸多问题，难以适应新时期的城市环境管理要求。笔者结合多年工作经验，提出统筹规划和协同、明确责任主体、构建科学评价体系、推进分类-回收-利用全产业链模式和建立全过程监管模式等城市环境管理体系优化建议，以为南京市实现“美丽中国”标志性城市的阶段目标提供参考，为其他地区开展相关工作提供借鉴。
关键词：环境管理体系;优化建议;全产业链
中图分类号：X3 文献标识码：A
收錄日期：2020年1月8日
一、概念界定
城市环境管理体系从广义上看，是以环境质量提升为核心，实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，整体推进城市环境综合治理，加强重点流域和区域环境管理，主要内容包括：大气污染防治、水污染防治、土壤污染管控和修复以及农业面源污染防治、固体废弃物和垃圾处置。
从狭义上看，城市环境管理体系是指城市环境卫生管理，主要包括城市道路清扫保洁，城市固体废弃物（含生活垃圾）的分类、收集、运输和处理，以及再生资源回收等，旨在创造清洁、优美的城市工作、生活环境。
二、现状
（一）管理体制现状。按照《市区城市维护建设管理及城市维护建设税管理体制调整方案》，南京市环境管理体系明确“城市维护建设税实行收入属地管理，市区分成”的操作模式，城市环境管理体系建设事权重心下移，明确辖区政府城市维护建设的主体责任，发挥其综合管理职能。
在部门协作上，由市城市管理行政执法局任城市环境管理体系建设主管部门，负责环卫基础设施建设和垃圾分类统筹管理职责，由城建部门负责市政类项目立项、初步设计审批和任务完成情况的考核监督;发改部门负责大型环卫投资项目审批;商务部门负责再生资源回收管理工作;财政部门负责统筹城建建设资金及垃圾处理费的预算和分配管理等。此外，区级城管部门负责区级环卫设施建设和管理，并指导街道和环卫公司实施具体环卫的作业。
（二）体系规划现状。市城管部门牵头编制了《南京市环境卫生专业规划（2011-2020）》《南京市市容环卫“十二五”规划》《南京市生活垃圾收运处置体系及设施布局规划》和《南京市生活垃圾“十三五”无害化处理规划》等。
（三）设施建设现状。建成江南生活垃圾焚烧发电厂（含二期），江北生活垃圾焚烧发电厂;江北废弃物综合处置中心;江北生活垃圾转运站、城南生活垃圾转运站、江北灰渣填埋场、江南灰渣填埋场;建筑泥浆处置中心等。在建项目有城东固废处置综合体（含城东垃圾中转站）与江南生物质能源处置中心等。通过上述设施建设和投入运营，有效应对垃圾填埋场饱和的压力，改变了原有生活垃圾处置方式，基本满足当前的城市生活垃圾处置需求。
（四）人员队伍现状。根据南京市农民工工作领导小组办公室与市总工会的调查，南京全市环卫工大约有1.3万人，且以中老年人居多。年龄结构上，39岁以下的，占3.3%;已经达到退休年龄的环卫工，占35.7%。环卫所改制后，环卫工工资虽然连续多年调增，但鼓楼、浦口等区环卫工的年收入普遍只有5～6万元/年。
三、存在的问题
（一）条块分工，协同不足。所谓“条”，指跨部门监管中，尚未建立高效的协调机制，有的领域存在多头管理，有的领域出现监管空白。所谓“块”，在市区分工、属地管理的政策安排下，各区自成一体，一定程度上导致了管理各自为阵，环卫设施重复建设和不能共享共用，且执行标准和服务质量也要求不一。
在现行三级管理体系下，在市区分工、属地管理的体制下，各区自成一体，一定程度上导致管理各自为阵。在生活垃圾的收集、运输、处置等环节，存在各环节不能有效衔接、作业流程缺乏优化的情况，跨部门监管尚未建立高效协调机制，多头管理和监管空白并存，环卫设施重复建设、不能共享共用，且执行的标准和服务质量要求不一，总体运作效率有待提高。
（二）责任不明，运营困难。区级环卫所等基层服务机构，基本完成了“事改企”，但改制遗留的问题较多，改革后还不能按照现代企业管理的要求完全实现独立运营，对原上级部门的依赖较重，环卫监管难以充分落实。同时，在环卫经费由市、区两级财政分担的政策安排下，长期以来，城市环卫领域的投入跟不上经济增长速度，历史欠账较多，积累了不少问题，包括设备老旧、设施老化、技术落后、人员队伍老弱等情况。全面实施垃圾分类的收运处置设施、设备都有待投资和建设。
（三）模式不清，监管不足。在有限的经费约束下，改制后环卫企业历史包袱消耗较多，市场观念淡薄，经营效益不高。作业人员收入水平较低，工作积极性不高，队伍老龄化明显。人力不足，人才缺乏，所提供的环境服务不能达到新的标准和要求，缺乏有力的监管路径和手段，存在市民不满意、投诉较多的情况。
四、优化建议
（一）统筹规划，相互协同。围绕南京市环境管理体系的阶段性目标，到2020年，基本形成与更高水平全面小康社会相适应的城市环境管理新体系;到2030年，城市环境管理体系更加完善，城市环境突出问题基本解决，各相关部门统筹兼顾、分工明确提出相应规划方案，即城管部门负责提出环境设施规划建设方案;规划部门负责空间布局的落实;国土部门负责土地供应与建设用地指标分配;城管部门/环保部门负责编制环境卫生管理专项规划，并且，由城管部门将分散在各部门的环境管理体系的行政职能规整统一，相互协同推进。
（二）明确责任主体。基于《南京市生态环境保护工作责任规定》中确定的责任安排，建议进一步强化政府对环境管理事务的决策责任，重点把控规划统筹、目标设定、任务分工和预算安排等方面;强化职能部门在环境管理过程中的控制和监管职能，重点把控运营标准、服务定额和合格实施主体选择等方面，把控环境设施的投资进度、工程质量、运营状态，加强环境服务和日常作业的绩效考评;赋予市级环境平台的核心运营主体地位，全面实施环境事务的企业化运作，承担环境设施项目融资、项目投资、建设管理、设施运营和作业管理等职能。 （三）构建科学评价体系。环境管理体系是一项系统性工程，必须构建科学的评价体系，围绕目标体系通过管理指标的系统分解和量化，为环境管理工作的成果与绩效评价提供客观标准，建议南京市进一步优化城市环境管理的评价体系，参照国家标准和江苏省的相关规定，结合南京的实际情况，按照创建生态文明先行示范区要求，提出高于国家标准和江苏省标准的科学的市级环境管理指标体系。
以推进城市管理精细化工程为中心，重点加强市域环境管理的“五个统一”，具体包括：调整市区财政分成模式，环境服务预算编制一本账;统筹环境设施规划布局，全市设施布局实行一张图;推进市区设施共建共享，垃圾及固废物流共用一个网;推行作业服务统一标准，行政监督执行一把尺;规范服务考评与激励规则，服务绩效考核实行一张表，以支撑“美丽中国标杆性城市”建设。
（四）推进分类—回收—利用全產业链模式。按照国家垃圾分类示范城市的要求，根据《江苏省城乡生活垃圾分类和治理工作实施方案》明确的工作目标，建议南京市有效推进垃圾分类投放收运服务体系，按照生活垃圾分类技术标准体系，以资源化利用为导向，对可回收物、有害垃圾和其他垃圾实施不同的收运体系;建立垃圾分类处理设施体系，全面推进城市生活垃圾处理设施的建设和投运，包括：江南、江北生活垃圾焚烧发电厂、市级建筑垃圾资源化利用厂等，构建从垃圾分类到回收和利用的完整产业链。
（五）全面建立全过程监管模式。在政府主导的原则下，各级环境管理职能部门需要在城管精细化管理行动的基础上，建立覆盖事前、事中和事后的全过程、系统化监管模式。
1、事前监管。重点是建立健全城市环境管理的政策法规体系和制度规范体系。包括：进一步完善城市环境作业的质量标准与技术规范;建立城市环境作业市场化竞争规则;健全环境事务服务外包的政府付费和预算管理制度等。
2、事中监管。重点是建立环境管理事务的实时信息管理系统，可通过综合运用摄像头、GPS定位、前端计量智能化等技术手段实施在线监控，进一步推进“智慧环卫”工程的信息化管控，提升对环境管理信息的对管理决策的支持能力，增强对重大环境问题和事件的应急响应和处置能力。
3、事后监管。重点是实施月报告、季通报、年考核制度，建立公开、透明、严谨的环卫作业绩效评价体系。通过环境作业情况检查和抽查，及时了解实际作业情况、协调责任主体、提出整改措施、跟进整改工作成效。同时，引入社会力量参与监管，推进多方联合监管，包括对外发布环境运输处理设施的运营数据，接受市民意见和建议。
五、结论
建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，十九大报告明确提出了加快解决生态环境问题，建设美丽中国的基本目标。南京市作为我国生态文明先行城市的示范区，尚需强化落实环保工作，破解环境管理难题，积极优化城市环境管理体系，加快“强富美高”新南京建设，努力成为美丽中国的标志性城市，为高水平全面建成小康社会、建设美丽中国基本目标的实现贡献力量。
主要参考文献：
[1]林军.城市政府建立环境管理体系的绩效分析[J].环境保护，2002（2）.
[2]容志.与城市管理相融合的应急管理体系建设：上海经验及其启示[J].城市观察，2019（3）.
[3]余道敏，肖伟明，黄晓艳.从城市单体智慧化到城市治理智慧化的探索[J].中国建设信息化，2019（10）.
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