住房公积金制度改革之路探究

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　　[摘 要]1991年，我国通过学习借鉴新加坡中央公积金制度，在上海试点推行住房公积金制度，有效解决了职工住房由实物分配到货币分配，对国家住房体制改革做出了突出贡献。随着制度的深化和实施，制度本身受到越来越多的诟病。因此，需要深化制度改革，改进管理模式，完善提取、使用、监管等机制，明确管理职能，把好新时代住房公积金制度改革的方向。
　　[关键词]住房公积金;归集扩面;制度改革
　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.035
　　住房公积金制度是国家住房制度改革的重要环节，是实施住房保障制度的重要内容，为解决职工“住有所居”提供了重要保障，而随着住房公积金制度的不断推进，住房公积金制度存在的一些问题也不断凸显出来，这就需要对住房公积金制度进行彻底改革。
　　1 制度背景
　　我国传统的城镇住房制度是一种以国家和企事业单位统建统包、低租金为特点的实物福利分房制度，住房的实物分配无法实现住房建设的良性循环。随着城镇规模的发展和人口的增长，人们的住房需求得不到满足，需要对传统的城镇住房制度进行改革。面对如此严峻的住房市场需求，需要一种新的住房制度来满足改善人们的住房条件。为了改善职工住房问题，适应我国城镇住房制度改革的需要，将住房资金运行模式由计划经济转向市场经济，实现职工住房货币化分配成为必然，在此基础上，住房公积金制度应运而生。住房公积金制度的建立，一方面可以通过一定时间的公积金积累提高职工购房的支付能力;另一方面可以以住房贷款发放方式减轻中低收入家庭购房的经济压力。
　　住房公积金制度的建立，有效扩大了住房资金来源渠道，解决了广大职工住房问题，从企业角度出发，也可以摆脱企业办社会的现状，有利于企业快速发展。从2018年全国住房公积金年度报告看，截至2018年年底，全国住房公积金实际缴存单位291.59万个，实际缴存职工14436.41万人，住房公积金缴存总额145899.77亿元，缴存余额57934.88亿元;累计发放个人住房贷款3334.82万笔、85821.32亿元，个人住房贷款余额49845.78亿元。综上所述，住房公积金已成为工薪职工购建住房的重要资金来源，同时，也应注意到，住房公积金缴存余额数额大，住房公积金制度保障作用未得到充分发挥。
　　2 相关问题分析
　　2.1 公平性不足
　　公积金是职工个人长期、稳定的住房储备资金，属于职工个人所有。从制度设计最初目的来看，公积金为一项體现社会公平性的住房保障制度，具有资金互助和普惠性等功能，但从实际运行情况看，职工在缴存基数、缴存比例等方面存在明显差异，收入高的职工，公积金缴存额高，甚至已经俨然成为高收入人群的辅助性工资，成为一项高福利收入;收入低的职工，公积金缴存额低，甚至一些非正规就业或者长期处于失业状态的职工，根本享受不到住房公积金制度带来的“红利”。更值得注意的是，目前职工公积金提取或者贷款受到种种政策的局限性，始终处于被动的状态，这实质上与“普惠”二字背道而驰。从某种意义上来说，公积金的缴存扩大了职工收入差距，公积金已变相成为部分高收入群体的“小金库”，制度的社会公平性受到影响。
　　2.2 非金融机构，承担金融机构风险
　　根据国务院《住房公积金管理条例》（以下简称“条例”）规定，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以盈利为目的的独立的事业单位，实际上，既是主要“监管者”，又是“经营者”。住房公积金作为一种金融资产，理应由具备条件的金融机构负责运营，而住房公积金管理中心作为事业单位，不属于金融机构，不具备承担风险的能力，但是却具有吸收职工群众住房储金，向特定的缴存公积金职工办理资金提取，向职工群众发放贷款并承担风险的金融机构职能，具有完整的运营资金、承担风险责任，健全的财会核算和稳定利息收益的性质。而发放住房公积金贷款后，运营风险由住房公积金管理中心承担，运营风险和风险承担能力不匹配。显然，这与事业单位不以盈利为目的的性质相互矛盾。
　　2.3 使用效率低
　　住房公积金具有保障性、互助性等特点，住房公积金发展至今，积累了大量的资金，如何管理好、使用好这笔资金成为了社会各界重点关注的问题，在住房市场发展缓慢的地区，大量公积金资金闲置浪费，在住房市场发展较快的地区，公积金使用率高，归集速度赶不上使用速度，入不敷出。尽管从性质上来看，住房公积金归缴存职工所有，但是提取这个资金是有限制条件的，并且想要拥有使用必须要经过单位的同意。2018年，全国公积金缴存余额接近6万亿元，从全国情况来看，大量的资金处于沉淀状态，受公积金管理体制影响，公积金缺乏垂直管理和统一调配的机制，各地市之间的公积金不能很好地调剂使用，造成了资金的闲置浪费。
　　2.4 企业负担加重
　　目前，住房公积金按照单位与个人1∶1的比例共同出资缴存，按照现行规定，单位和个人缴存比例为5%～12%，如果仅从公积金缴存比例来看，企业负担可能不是很重，如果再加上社会保险，从企业角度看，所有缴费比例达到职工工资40%以上。一方面，面对高缴存比例，企业必然面对较大的压力，增加了企业劳动用工成本，降低了企业利润，不利于企业长远发展;另一方面，公积金制度还没有融入我国现行的金融体系，无法按照市场规律进行市场定价，不符合利率市场化改革方向。
　　2.5 缴存覆盖面潜力较大
　　五险是具有强制性的社会福利，而住房公积金却也只是原则上实施。因此，归集扩面是当前住房公积金管理工作中的“主业”，没有缴存资金，一切都无从谈起。目前，缴存单位仍然是以国有企业、事业单位、机关团体等，对于民营企业等归集潜力巨大。由于各地经济归集扩面差异、制度宣传力度差异、地方政府重视程度差异等，导致各地住房公积金归集扩面也存在很多的不同。 　　2.6 监管制度不健全
　　对于住房公积金的管理表面上是住房公积金管理委员会（以下简称房委会）决策的，但是实际上房委会的制度并不健全和完善，房委会的决策目前实质上处于流于形式的状态，真正的政策制定和出台仍然是住房公积金管理中心内部管理者来完成的;而对于财政部门的监管也是形同虚设，对于住房公积金管理中心的收支两条线置若罔闻，静态监管，并没有进行实时监管。受托银行和住房公积金管理中心的关系仅仅处于委托代理的状态，对住房公积金账户的监查缺乏主动性，住建部门对于住房公积金的监管局限于政策督促，效果不理想。所以，目前对住房公积金的外部监管仍处于真空状态，资金安全仍然存在潜在风险。
　　3 改革建议
　　3.1 理顺住房公积金职能定位
　　为了顺利推进制度改革，建议国家从法律、政策、体制、机制等方面进行深入研究，同时兼顾政府、企业和职工利益，采取循序渐进的方式，将住房公积金制度从基本公共服务领域剥离，适应新型城镇化和房地产市场发展需求，赋予运营管理机构一定的金融职能，将现行住房公积金管理中心改制成为住宅政策性金融机构，利用其资金、政策、人员、体制优势，发挥支持居民特别是“新市民”改善居住条件的能动作用。
　　3.2 扩大住房公积金“受益”面，让更多群体从中获益
　　住房公积金管理中心不能仅仅将目光局限于归集扩面，扩大缴存覆盖面，而要将政策倾向于“普惠”功能，将住房公积金制度向中低收入职工倾斜。这就要大力提倡将个体工商户、私营企业等纳入住房公积金缴存的范围内，一旦住房公积金制度覆盖城镇全部的单位，就相当于完全实现了其保障功能，对提升住房公积金的形象以及促进和谐稳定社会发展有重要作用。在建章立制方面，针对低收入群体，要适当采取租房、老旧小区安装电梯等方面的提取支持，从政策方面来实现制度的优越性。
　　3.3 严格落实缴存有关政策，确保制度执行的公平性
　　在住房公积金的缴存方面，更应该体现其制度的公平性和公正性。正由于出现了缴存比例和缴存基数出现差距过大的问题，实质上在于上层建筑的不明确性，仅仅用一个原则来一概而过，并没有和税收、“五险”一样采用强制性举措，也没有对超出比例或者超出上限的缴存基数进行明确的处罚政策;一些管理部门一味扩大缴存额度，而在落实缴存政策时视而不见，导致缴存差异越来越大。要制定相关措施，重点在于制度的健全和完善以及政策落实的到位。将住房公积金纳入收入分配改革的“大盘子”里，要秉承“平衡中等收入、保障低等收入、限制高等收入”的发展思路，强化监督检查的力度，防范和化解风险。对于政策制定，要确保顶层设计，健全完善中央机构，进行广泛征求意见和调研，修订完善住房公积金管理条例。
　　3.4 提升对住房公积金监管的科学化和专业化水平
　　目前，住房公积金具有贷款职能，但是一直处于信贷监管之外。对于房地产市场以及信贷市場等，都无法实现有效的控制。建议改组建立全国性质机构，从本质上解决住房公积金监管失位、监管制度不全、监管措施落后等问题。这样，机构成立后，就可以在内部监管上依据统一的思路，健全完善有效的监管机制以及财会机制、审计机制、信息化管理机制、信息披露机制以及配套完善的风险防控机制，实现低成本、低风险、强监管的系统性管理。对于外部监管，要将原有的缺乏经验的住建监管部门划到相关部门中去，真正实现外部监管的科学性和专业性。
　　3.5 加快住房公积金信息化建设的步伐
　　要充分借鉴深圳、杭州等地的先进经验，创新开发先进的信息化系统，确保全国住房公积金数据的“一体化”监管，实现大数据的共建、共享。坚持为民务实的原则，让职工足不出户就可以实现各项政策的共享，减少提取、贷款、缴存等办事流程，压缩办理时间，促进电子化管理，强化管理“阳光”公开，主动接受职工群众的监督，把群众反馈的问题及时融入信息化系统当中，提高信息化建设水平，提升服务效率。强化资金安全永远是首要的，以保证质量、提高效率为基础，深化财务与信息化系统的有效衔接，确保数据与账目的准确、完整和一致。
　　参考文献：
　　[1]殷玉如.住房公积金制度研究探讨[J].当代经济，2015（22）：109-111.
　　[2]牛明，朱小玉.住房公积金制度何去何从：存废之争、定位重思与改革方向[J].社会保障评论，2019（2）：137-152.
　　[3]陈友华.住房公积金制度：问题、出路与思考[J].山东社会科学，2014（3）：40-47.
　　[作者简介]王慧海（1987—），男，汉族，山东淄博人，供职于淄博市住房公积金管理中心，研究方向：金融学;乔录生（1987—），男，汉族，山东淄博人，供职于淄博市住房公积金管理中心，研究方向：国民经济学;张恒（1986—），男，汉族，山东淄博人，供职于淄博市住房公积金管理中心，研究方向：计算机科学与技术。
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