农村集体土地征收补偿费分配制度的困境与完善
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摘要：尽管我国的法律法规对农村集体土地征收补偿费的分配主体、分配方法以及分配程序和纠纷救济途径进行了规定，但因征地补偿引发的纠纷依然较多，究其原因是确认集体经济组织成员资格的规则不明确，村民自治在土地补偿费分配中的权力缺乏规制，纠纷的司法救济不完善而行政救济未能发挥作用。基于此，文章提出明确集体经济组织成员资格认定原则和参考因素，强化村民自治涉及成员资格的审查监督，以及确保法院在具体案件中有权审查村规民约等建议。
关键词：土地补偿费分配；成员资格；村民自治；救济
一、农村集体土地征收补偿费分配的制度构成分析
集体土地征收补偿与地上附着物、青苗补偿费不同的是，土地补偿费归农村集体经济组织所有，并在内部进行分配。土地补偿费分配关系农民切身利益，因此《物权法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法实施条例》及相关司法解释对土地补偿费分配进行了规定，包括分配规则、分配程序和救济三大内容。
（一）农村集体土地征收补偿费的分配规则
土地补偿费分配规则具体包括由谁决定分配、分给谁以及怎么分等内容。
1. 由村民大会或村民代表大会决定分配
2005年通过的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定了人民法院受理承包地土地补偿费分配纠纷，提出“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。而2007年的《物权法》将决定分配补偿费的主体表述为“村集体内部成员”。 “村集体内部成员”通过何种形式作出决定，2010年修订的《村民委员会组织法》对此进行了完善，规定征地补偿费的使用和分配交由村民大会讨论办理，该法还规定，一些人口较多或居住分散的村，可以设立村民代表大会对村民大会授权事宜进行讨论并作出决定。村民代表大会是否有权分配征地补偿费取决于村民大会的授权。
2. 分配给具备农村集体经济组织成员资格的人
2004年国土资源部发布的《关于完善征地补偿费安置制度指导意见》规定，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》将“农村集体经济组织内部”进一步明确为“具有本集体经济组织成员资格的人”，需要注意的是该司法解释特别强调了获得土地补偿费主体资格的时间节点，即“征地补偿安置方案确定时已具有本集体经济组织成员资格的人”。
3. 由征收补偿费分配方案具体确定分配方法
农村土地属于村集体所有，征收后的土地补偿费属于共有财产。依据《物权法》第59条 “由本集体成员决定费用的分配方法”，《村民委员会组织法》“分配方案应该经过村民大会或村民代表会议讨论决定”等规定，可以看出土地补偿费分配实行村民自治，分配方法需要经过集体成员民主议定，强调集体成员共同参与。
（二）农村集体土地征收补偿费的分配程序
《物权法》规定土地补偿费分配方法依法定程序，这里的“法定程序”应结合《村民委员会组织法》中的“由村民大会或村民代表会议讨论决定如何分配征地补偿款”规定进行理解。村民大会或村民代表会议决策的主旨是少数服从多数，《村民委员会组织法》第22条对此做了详细规定，即除法律另有规定以外，应当有村民过半数或本村三分之二以上代表参加村民大会或村民代表会议，并经到会人员过半数同意才能通过分配征地补偿款的决议。
（三）农村集体土地征收补偿費分配纠纷的救济途径
依据法律规定，土地补偿费分配发生纠纷后，不仅有司法救济，还有行政救济与村内救济。土地补偿费分配纠纷的救济主体和救济方式可谓多样。
行政救济见诸于《村民委员会组织法》第27条和第36条2款规定， “村民大会或村民代表大会表决通过的自治章程、乡规民约等相关决议与宪法、法律法规以及国家政策相抵触时”，由乡、镇政府责令其改正。其中的自治章程、乡规民约往往涉及土地补偿费的分配，特别是出嫁女、离婚女、外来户能否分得土地补偿费的问题上，在缺乏集体成员资格法定标准的情况下，自治章程、乡规民约拥有较大的决定权。
村内救济不是规范的法律表达，它是指《村民委员会组织法》第23条规定的“村民大会有权撤销或变更村民代表大会以及村委会的不当决定”，该规定体现了村民行使涵盖“撤销”在内的自治权，虽然该条所称“不适当决定”并不明确，但应当涉及“侵害村民合法权益”的情形。另外该法第23条与第36条1款存在交叉，二者的区分在于前者是民主决策和民主监督的体现，而后者是在行使诉权。
司法救济是保障集体经济组织成员权益的最后屏障和主要救济措施。《民事案件案由规定》第39项设置了“侵害集体经济组织成员权益纠纷”。该案由的适用范围包括广义上“侵害集体经济组织成员权益纠纷”，集体成员依法取得土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地补偿费的分配、集体提供的公共物品的受益、集体收益分配权等都是集体所有权的受益权能之体现，以及狭义上农民集体成员撤销权诉讼。
二、当前农村集体土地征收补偿费分配制度存在的问题与原因分析
（一）缺少农村集体经济组织成员资格认定标准
农村集体经济组织分配土地补偿费主要依据集体成员权，因而认定成员资格就成了分配中的关键问题。司法实践中集体土地征收补偿分配纠纷中，一些当事人提出请求法院判令集体经济组织向其支付土地补偿款的诉讼请求，法院首先须查明其是否具有集体经济组织成员资格。但是至今为止，我国尚未制定出认定集体成员资格的法定标准，现实纠纷又无法回避这一问题。在这种情况下，一些地方已经出台了指导司法活动的意见，如《海南省高院关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见（试行）》等。但缺乏统一的认定标准和认定原则，严重影响着此类案件的判决。 （二）村民自治在土地补偿费分配中的权力缺乏规制
村民会议、村民代表讨论决定的事项，特别是村规民约，是村民会议根据有关法律、法规、政策，结合本村实际共同商议制定，并要求全体村民共同遵守的综合性行为规范。其内容包括确定分配土地补偿费的方案，属于村民自治的范畴。尽管《村民委员会组织法》规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，但由于缺乏对相关决定的审查监督机制，村规民约排斥外嫁女、离婚女、外来户等成为集体经济组织成员的情况严重，借多数人“合法性决定”损害少数人利益、特别是农村妇女利益，并成为侵害集体经济组织成员权益纠纷的主要内在原因。
（三）土地补偿费纠纷的救济机制未能有效运作
土地补偿费纠纷存在司法救济不完善、其他救济未发挥作用的问题。司法救济不完善表现在：第一，集体土地征收补偿分配纠纷的受案范围不明确。由于此类案件往往涉及集体组织成员资格的认定问题，一些法院以 “我国尚未对集体组织成员资格做出明确规定，此类争议不属于民事纠纷”等为由拒绝受理，使原告丧失了通过司法途径救济自己权益的机会；第二，法院对分配方案、特别是受村规民约影响大的分配方案审查权限与处置不明。例如司法实践中有法院在判决中直接调整了土地补偿费分配方案，确定原告应享有的份额，也有法院撤销原分配决定，要求相关村民大会或村民代表会议依法定程序重新决定分配方案。
村内救济是村民对集体决议实施民主监督的重要手段，但由于法律规定“村民大会有权撤销或变更村民代表大会以及村委会的不当决定”，意味着需要大多数人达成一致以便撤销多数人的决定，这一规定在涉及外嫁女、离婚女、外来户等利益的问题上很难得到适用。由于乡、镇人民政府被赋予对不当决定责令改正的权力，因此行政救济相较于村内救济在侵害集体经济组织成员权益纠纷，尤其是涉及少数人成员权益的问题上能够发挥一定的作用，但是行政救济的局限性在于乡、镇人民政府所作决定不具有终局性，容易引发反复。
三、完善农村集体土地征收补偿费分配的建议
（一）明确集体经济组织成员资格认定的原则与因素
集体土地征收补偿分配纠纷中，认定集体经济组织成員是极为关键的一环。司法实践中用于确定集体经济组织成员资格的标准包含户籍因素、是否将土地作为基本生活保障因素等，学界也提出了权利义务说、生活保障说等学说：或以户籍，或以在本村长期生活，或综合户籍、长期居住事实等多种因素确定集体成员资格。
2016年出台的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出确定村集体经济组织成员身份的原则和参考因素，即依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，科学确认村集体经济组织成员身份。并强调成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。由此可见，明确集体经济组织成员资格的认定契合当前农村集体产权制度改革目标。
（二）加强村民自治涉及成员资格认定的规制与审查监督
在集体经济组织成员资格认定有规则可循的前提下，仍然需要通过自治章程、乡规民约等对本集体经济组织的一些特殊情况进行决议。因此对决议中涉及排除集体成员资格的内容要特别审慎，因为这极有可能是通过“多数决”程序确定的违反法律强制性规定的规则，可能侵害了他人的合法权益，所以应加强对村民决议中排除集体成员资格内容的规制。此外乡镇政府应当加强对乡规民约和与村民自治相关的规范性文件合法性的备案审查，对侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容及时予以纠正。
（三）完善集体土地征收补偿分配纠纷多元救济途径
在司法救济方面，首先应明确涉及集体组织成员资格的土地征收补偿分配纠纷属于受案范围，避免出现以“有关成员资格的争议不属于民事纠纷”为由拒绝受理的情形。其次，法院审理集体土地征收补偿分配纠纷过程中，审查分配方案是无法避免的重要环节。应明确法院在具体案件中有权审查相关村规民约、以及村民会议或者村民代表会议的决定，避免出现以“缺乏对村民大会决定效力诉讼审查的法律依据”为由拒绝受理案件的情形。基于尊重村民自治，法院一般不能直接在判决中对存在违法内容的村规民约进行调整或修改，但应当建议村集体重新召开村民大会或村民代表大会，依照民主议定程序做出修正。
行政救济要发挥作用，应当考虑将村民自治纠纷纳入到行政诉讼的救济范围之内，但这需要解决适用行政诉讼程序存在的制度障碍。
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*基金项目：江苏高校品牌专业建设工程资助项目（PPZY2015A062）。
（作者单位：南京林业大学经济管理学院。杨萍为通讯作者）
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