农村集体土地征收补偿制度问题研究

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　　摘要：通过对农村集体土地征收和补偿进行研究，并对当前存在的问题进行检视，认为在使用传统的补偿模式之外，还可以考虑分期货币补偿与技能补偿模式等多种补偿模式，同时确立参与型土地征收程序等方案，以期为与我国当前土地征收补偿制度提供参考。
　　关键词：集体土地;征收;补偿
　　中图分类号：F293 文献标识码：A
　　文章编号：1001-9138-（2020）01-0058-62 收稿日期：2019-10-12
　　作者简介：陈雪琴，厦门大学嘉庚学院副教授。
　　《土地管理法》第44-47条对农村集体土地征收做了较为简单的规定，近年来，集体土地征收补偿制度在不断完善，但随着经济的发展和城市化的不断推进，暴露出集体土地征收与补偿存在问题较为明显，成为中国城市化发展的重要因素，也制约了振兴乡村、生态文明和和谐社会的构建。对此，有必要从多方面对集体土地征收补偿问题进行检视，既保障城镇化发展，又能绿水青山常在。
　　1 集体土地征收补偿存在的问题
　　1.1 集体土地征收混乱，土地浪费和破坏较为严重
　　《全国土地利用规划》中明确提及要坚守住18亿亩耕地红线，严格控制土地流失;要加强农田的基本设施建设，提高农用地综合生产能力与利用效益。城市化的发展不可避免的会导致各类农用地的减少，因此保留优质耕地、提高耕地的利用效率去填补征地所带来的空缺是我国集体土地征收过程中所需要兼顾的重要方面。
　　我国2010年的第六次人口普查显示，不包括港澳台地区的大陆总人口达13.4亿人次，是一个人口超级大国，而维持大量人口的食物需求则离不开对土地的需求。《土地管理法》第1条也明确提出要合理利用土地，切实保护耕地。但是在中国城市化进程中，对于土地资源的浪费达到惊人的程度，圈地行为屡禁不止。很多地方打着公共利益的名义，达到商业开发的目的，如建设工业区，开发房地产等项目。
　　1.2 土地补偿费与安置补偿费标准不一
　　目前，各地的补偿和安置标准主要有两种，一是传统的“产值倍数法”，即按照不同的地类年产值乘以相应倍数计算出土地补偿费、安置补偿费。第二种补偿方式为“征地区片综合地价”，即分区域征地统一年产值标准、分区域补偿倍数和分区域补偿标准来确定补偿价格，这种补偿方式包括土地补偿费与安置补偿费，未包含地上附着物和青苗的补偿费。大部分地区对于地上附着物的大致划分有果树类作物，花卉、苗木类作物，中药药材类，堡坎、大棚等设施及其他附着物，并对这些作物是否可移植具体补偿分为移植补偿与征收补偿两种，再根据种植经营手续是否合法按照果园种植行间距标准计算补偿费。由于地上附着物种类繁多，补偿标准不一，补偿方式不定，产生了很多农民抢种等现象。但是，由于土地价值不仅仅是受到自然因素等影响，还更多的是交通、区域、规划以及投资目的等其他因素的影响。虽然统一年产值与片区综合定价两种办法在一定程度上规范了征地补偿标准，但是始终没有消除地方政府对集体土地价格主导地位的烙印，片区补偿标准在也体现出相邻地区补偿水平差距大，不同地同价等，这在一定程度上会引发出新矛盾。
　　1.3 补偿模式单一和农民征收补偿信息滞后
　　但是各地在开展土地征收补偿工作时，为避免矛盾采用最直接的货币补偿方法，虽然这种补偿方式能切实将土地补偿费手对手的交到农民群众手中，保障了失地农民生活，但从长远看来这种补偿方式过于简单，不利于征地补偿工作的进，也无法满足被征地农民的实际生活需求。而且该方法虽然简单实用但最关键的点便是政府资金是否到位，而经济落后本就是该地区的主要矛盾，这种面对面的补偿方式一旦出现波折，被征地农民的不满情绪便会毫无缓冲的宣泄出来。土地所有权流转的非市场化条件下，无论是产值倍数法还是片区综合定价都是由政府主导定价，对于这种政府征收并且政府制定补偿标准的行为，农民只有在征地公告发布之后才能得知具体的征地补偿细节，根本无法参与到征地决定和补偿决定的过程中。
　　总体来讲，大多数集体土地征收过程中普遍存在的补偿标准低，补偿信息不透明，同地不同价等问题，远达不到“生活水平不下降、长远生计有保障”的长远目标。差距巨大的补偿价格会在很大程度上导致农户心理不满，最终影响社会稳定。
　　2 集体土地征收与补偿存在问题产生的原因
　　2.1 指导方针的缺失和公共利益的过度消费
　　《土地管理法》没有明确规定集体土地征收的指导方针，在各地地方性法规和文件也基本是简单提及“依法”“阳关”等指导方针，但征收工作指导方针却很难达到法律中基本原则的规范作用。政府工作基本原则与法律原则相同，是不可或缺的基本要素之一，也是具体规范和概念的基础与本源。对于落实到具体工作的各乡、镇、社区来说，对相关政策理解上的偏差，土地征收过程中，应该站在何种角度去看待农民对于土地征收工作产生的抵触情绪，然后去调和政府与农民之间的矛盾达到完成工作。
　　根據《宪法》规定，只有为了社会公共利益才能征收土地，但在土地公有制以及土地以及市场的国家垄断、土地所有权流转的非市场化条件下，土地征收行为难以进行公共利益与非公共利益的目的区分。现实中因非公共利益的需要，国家也只能动用土地征收权别无他法。各地征地用途主要用于交通建设、工业园、房地产开发等。交通的发达与否直接影响到社会经济的发展，交通建设属于各地经济发展的一个重要目标，同时也符合群众需要与公共利益。但工业园与房地产建设是否符合公共利益的需要，而且工业建设所带来的预期收益和建设工业园所导致的环境问题，在很多农村地区属于原始环境状态保存比较好的地区，过多的工业园建设是否符合正确的发展路径，又是否符合公共利益的需要，这也是一个值得思考的问题。
　　2.2 政府主导的征收补偿导致市场机制缺失
　　根据我国法律规定，只有通过国家征收的方式才能使土地所有权从农村集体手中流向国家。在土地公有制以及土地以及市场的国家垄断、土地所有权流转的非市场化条件下，无论是产值倍数法还是片区综合定价都是由政府主导定价，对于这种政府征收并且政府制定补偿标准的行为，是否能有效地保证被征地农民权益不得而知。同时，农民获得的征地补偿金与土地市场价格悬殊，被征地农民失地却没有得到等价值的补偿，这无异于在享有权利的同时不能享有权益。地方政府凭借其行政权力在土地征收补偿制度中始终占据主导地位，这其中的利益牵扯导致了集体土地征收补偿水平难以提高。 　　2.3 征地和补偿程序难以保障失地农民的知情权
　　2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》为新探索做了框架式的探索，部分地区政府结合本地实际进行了不少研究创造出许多补偿方式，例如货币补偿、产权调换、社会保险安置等。但是很多地方在在开展土地征收补偿工作时，为避免矛盾和减少工作量，都是采用最直接的货币补偿方法，该方法虽然简单实用但最关键的点便是政府资金是否到位，而经济落后本就是该地区的主要矛盾，这种面对面的补偿方式一旦出现波折，被征地农民的不满情绪便会毫无缓冲的宣泄出来。
　　同时，集体土体征收具有强制性，这种影响到农民基本权益的土地资源重新分配的权力是需要严格的程序来进行制衡，可是征地补偿程序并没有专门的文件规定，征收补偿程序主要依照的法律规定有《土地管理法》第46条（国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施），但是这样笼统的规定给土地征收权留下了空间。而且规定的批准程序和公告程序，都是行政机关的内部程序，对于被征地农民根本无法参与其中。虽然为了完善征地程序，我国先后出台了的《征收土地公告》与《国土资源听证规定》，但是由于各种因素，听证程序流于形式，而农民也大多采取上访、群体性事件来表达自己的不满，同时由于征地程序采取“两公告一登记”，这与《国土资源听证规定》的相关规定产生行政资源的浪费，加大了征地工作量。
　　3 完善我国集体土地征收与补偿的应对措施
　　3.1 集体土地征收要坚持可持续发展原则和正确界定定公共利益
　　粮食的储备是维持社会稳定的基本要素，在中国迅猛的城市化发展大战略下，如果没有科学的评估而大量的征收集体土地势必将会对粮食的补充产生影响，而科学征地使得粮食补给的稳定正是取得战略胜利的保障。对此，必须做到科学合理地征收集体土地，规范建设用地使用权的出让，严格区分商业利益的建设用地的取得与公共利益建设用地的征收等行为。科学征收，应做到“一评估、二公告、三取得农民同意、四征收”，做到科学发展与可持续发展相互结合。
　　要可持续发展必须以人为本。以人为本就是要以人民群众的根本利益为出发点，不断发展，满足人民群众日益增长的需要，保障人民群众的权益，让发展的成果惠及全体人民，从而实现人的全面发展。由此，在集体土地征收补偿工作过程中，必须尊重农民的利益，为其谋生是基础，为其发展更重要，在实现地区经济与建设发展同时，提高被征地农民的生活水平。
　　《宪法》《物权法》等法律都规定了实施土地征收的条件是处于“公共利益”的需要，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》对属于公共利益事项做了列举，但事实上是很难界定“公共利益”一词，对此，引入比例原则来衡量。比例原则，是行政机关在行使行政职权权时，要保障公共利益和相对人权益的均衡，上选择对行政相对人侵害最小的方式进行。因此将比例原则纳入集体土地征收中，则在土地征收时便能够考虑到社会公共利益与采取土地征收方式而被侵害相对人利益之间进行衡量。比例原则的纳入更多的是考虑到在集体土地征收过程中政府一方过于强势，而被征地农民过于弱势的地位，并且被征地农民缺乏合法手段去阻止征收行为。因此，在征收原则中加入比例原则，让政府在征收之初就开始思考被征地农民的利益受损问题、平衡双方的利益。
　　3.2 征收补偿引入市场运作并兼顾公正
　　集体土地征收是市场经济中，资源优化配置的结果，集体土地征收补偿标准以市场土地价格为基准也是应有之意。将土地征收价格交于市场定，农民一是可以清楚的知道在当前市场的土地价格，增加土地征收过程中的透明度，二是可以制约政府主导土地征收价格的作用，防止征收价格定价的不科学，有效防止农民利益受到损害，三是政府将定价权交于土地市场后，可以防止个别农民坐地起价，采取不合理的手段阻碍土地征收。
　　土地征收是牺牲少数人的利益满足大多数人的利益，是利益之间的取舍，无论是多数人还是少数人，只要是其合法利益都必须给于同等的保护，这才符合法治原则。“公正补偿”原则，它以补偿财产的减少为前提，考虑被剥夺的权利以合法方式使用时具有的现实财产价值，强调补偿标准的客观性，不以被征收人当前的生活状态为依据，这使得私人不会因为公共利益作出特别牺牲而承担不合理的负担。对此，2017年通过的《民法总则》也明确了公平、合理地补偿标准。
　　同时，结合公正补偿原则和农村地区的实际情况，还应考虑一下几种补偿标准为补充：一是最低补偿标准。除需要将集体土地补偿价格标准交与规范的土地市场规定之外，还应当采用将补偿作为基准标准和最低保障，允许被征地权利人证明其实际损害超过标准而申请按实际损害补偿。同時在按照区片综合地价制度时既应当要完善区块划分，又要统一区块内按不同土地用途进行土地分类分级的完善，土地分级评估标准应当公开，保证评估机构的独立性，保障农民利益。最低补偿标准从土地被征收人农民的根本利益出发，保障了农民的各项利益。二是非法定补偿金补偿。《物权法》第42条规定，征收集体土地应足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等费用。但上述补偿费用就算是全部交于市场评估，但由于不可预知的市场价格波动等因素，农民权力势必会受到伤害，而又由于市场定价的合理性与公平性，农民有很大程度上会吃亏。考虑到农民在征收中处于弱势地位，可以给予适当非法定补偿金补偿，如积极参与征收奖励金，补助金，市场波动救助金等，这些补偿金可以很大程度上补偿被征收人的损失，有效减少抗争。但同时，要细化补偿金救助范围，在相应法律规定或地方行政规章中专设补偿金篇章，防止行政资源的浪费。
　　3.3 确立参与式的补偿程序和多样化的补偿模式以保障农民利益
　　土地是农民生产，生活的主要来源，失去土地的农民意为着“失业”长远生活无从保障。妥善解决被征地农民的衣食住行的基本需要同时，更要为其就业、教育等提供有效保障。而当前征地补偿模式只关注农民眼前的即期利益，忽视农民的长远发展，开拓征收补偿新模式势在必行。除了传统的补偿模式，还可以采取以下两种补偿新模式： 　　一是分期货币补偿模式。一次性货币补偿模式改为分期货币补偿模式，将补偿款统一进行管理，按年或月向被征地农民发放补偿款，并根据物价上涨的幅度或社会经济发展予以适当调整。这种模式既保证了征收补偿款的保值增值，又保障了被征地农民的短期与长期生活水平不会下降。
　　二是技能培养模式。针对大部分征地农民普遍文化程度低、没有专业技能的情况，结合劳动力市场需求，政府应当在征收工作开展之时，免费开设特设课程，同时在征地工作開展之际告知被征地农民，让农民自主选择，这样既提高了农民的文化水平，又增强了专业技能的培训，为失地农民就业创造了有效条件，增加农民就业机会。这及免除了失地后农民的后顾之忧，又能够满足当前城市一些行业劳动力不足，专业人员不足的现象。
　　集体土地征收补偿与被征地农民的利益有直接关系，征收补偿程序设置合理与否直接影响到被征地农民的补偿是否，且考虑到土地征收中的利益，农民直接参与程序更加有助于监督政府行为。对此，可以从两个方面来保障农民有效参与到征地补偿程序。
　　一是被征地农民全程参与监督。公告登记是保障被征地集体经济组织、被征地农民及利害关系人等相关当事人知情权的重要途径。《土地管理法实施条例》第25条规定，征收土地方案通过后采用“两公告一登记”方法公告被征收人。农民时代都依赖土地生存，是土地的主人，考虑到农民的知情权，在拟征地公告程序前，将拟征收土地相关的事实提前告知当事人。当地方政府有牵扯到集体土地方面的发展规划同时，应当告知当地农民由全体农民选举出几名代表全程参与土地征收补偿方案的制定，在期间，农民代表可以表达出自己的心声，与政府共同商量制定出公平、合理、符合实际的补偿方案，随后将制定的征收补偿方案公告，考虑到部分农户可能受文化限制不了解具体政策，还可以由政府工作人员与农民代表共同组织一个说明会，向被征地农民进行讲解，两次公告农民代表与全体被征地农户全程参与，双层监督，这也使得征地工作更加透明。
　　二是简化听证程序，专家参与听证。听证程序是政府落实民主决策、合理行政的重要程序，能有效避免政府可能的不当土地征收行为，但不能因此过度地阻碍正常征地工作。因此建议改“两公告为一公告”避免公告内容重复繁琐，并邀请相关专家参与听证，一方面提高被征地农民对当前土地征收补偿价格的认识，另一方面也提高征地补偿方案的透明度，提高听证会的专业性与可操作性。
　　4 结语
　　随着社会的发展，城镇化进度不断加快，农民的集体土地征收问题引发了一系列社会矛盾，各地征地上访案件逐年增多。同时，民以食为天，食物来源于土地，在我国这样一个人均耕地资源匮乏的国家，土地资源变得更加重要，发展与征地问题之间的矛盾问题直接关系到国家稳定和和谐发展。2018年中央1号文件提出振兴乡村战略，要求深化农村土地制度改革，完善农村土地利用管理政策体系;2019年8月修改的《土地管理法》第18条提出国家建立国土空间规划体系，第47条和第48条对农村集体土地征收和补偿的做出了更为完善的规定，这些举措无疑为以后因地制宜制定和完善集体土地征收补偿机制提供指导方针和法律依据。
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