2018年我国财政运行情况及2019年展望

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　　2018年我国财政运行的主要特征体现为：财政收入与支出整体放缓、财政收支缺口不断扩大。从收入端看，经济下行、减税政策效应、贸易顺差收缩是导致财政收入下滑的主要原因，财政收入放缓进一步加大了财政收支平衡压力。随着下半年专项债发行速度加快，财政积极发力迹象凸显，基建相关财政支出增速回升、民生相关财政支出回落。在经济增速下行、稳增长预期不变的背景下，预计2019年将实施更加积极的财政政策，具体体现为更大规模的减税降费与预算赤字率的小幅提升。
　　一、2018年财政运行特点分析
　　2018年以来，在宏观经济整体增速下行及减税降费政策力度不断加大的双重作用下，财政收支呈现出明显的下降态势。
　　一是财政收入与支出整体放缓。1—11月，全国公共财政预算收入为172333亿元，累计同比增长6.5%，较2017年同期下降1.9个百分点。同期税收收入为140950亿元，累计同比增长9.5%，较2017年同期下降1.7个百分点。非税收入持续保持快速下降趋势，前11个月累计同比下降9.1%，较2017年同期进一步加快4.6个百分点。1—11月份，全国一般公共预算支出为191751亿元，同比增长6.8%，增速较2017年同期下降1个百分点。
　　二是公共财政收支缺口有所扩大。从全国层面看，1—11月，全国公共财政收支缺口为19418亿元，较2017年同期进一步扩大1600亿元。其中地方公共财政收支缺口为73481亿元，较2017年同期扩大3949亿元。2017年1—11月，政府性基金收入为49307亿元，支出为46188亿元，收入大于支出3119億元。2018年前11个月，政府性基金收入（62151亿元）小于支出（63825亿元），政府性基金收支缺口为1674亿元。地方政府财政压力进一步扩大。
　　三是非税收入及政府性基金占比有所提高。2018年以来，随着减税降费政策力度的不断加大，税收收入与非税收入都呈现不同程度的下跌，但是从趋势上看，税收收入的下降程度更为严重。非税收入与税收收入之比由年初的10%上升至11月的16%。此外，受税收收入下降影响，政府性基金对政府收入的贡献也进一步提高，全国政府性基金收入与公共财政收入之比由2月的26%上升至11月的36%。在经济下行的背景下，对土地相关的收入的依赖进一步抬头。
　　二、财政收支运行特征分析
　　（一）多重因素叠加导致公共财政收入下滑严重
　　2018年以来，公共财政收入同比增速呈现逐月下滑的趋势，特别是自10月以来，税收收入同比增速呈现加速下降趋势，成为拖累整个公共财政收入的主因。11月财政收入10775亿元，同比增速-5.4%，较10月下降2.3个百分点，下降幅度继续扩大。其中税收收入8051亿元，同比增速-8.3%。
　　从税收项目细分来看，增值税、企业所得税、车辆购置税、消费税连续两个月呈现负增长态势，其中消费税跌幅最大，10月、11月分别下跌61.58%与71.28%，较2017年同期加速下跌超过50个百分点。11月个人所得税、车辆购置税、关税、企业所得税分别下跌17.3%、13.65%、10.7%、9.43%，跌幅超过或接近于10%。此外，不容忽视的是，资源税、进口环节增值税和消费税较10月增速分别下跌37个百分点与24个百分点，下滑态势明显。
　　综合来看，财政收入增速大幅下降的原因有三个：
　　1、减税的政策效应逐渐显现。一是提高个人所得税起征点。自2018年10月1日起，个税起征点提至5000元，10月1日后发放的工资薪金都能适用5000元的起征点和新税率表。受政策影响，个税收入同比增速连续两月大幅下滑，11月同比下降17.3%。二是下调部分行业的增值税税率。2018年5月1日起，我国先后下调了制造业、交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物增值税税率，并针对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业中未抵扣进项税额予以退还，这一系列减税举措效果显著，自6月以来，增值税增速显著放缓，自9月以来连续3个月呈现负增长。
　　2、经济下行趋势延续。一是汽车产业产销量大幅下降。2018年1至11月，中国市场汽车共销售1542万辆，同比增速为-1.7%，较2017年同期增速下降5.2个百分点；汽车制造业同比增速下滑严重，11月汽车制造业增加值同比增速为-3.2%，较2017年同期下降12.6个百分点。前11个月累计同比增长5.9%，比2017年同期下降6.7个百分点，汽车产业或将面临严峻挑战。受此影响，11月车辆购置税同比下降13.65%，连续3个月负增长。二是需求走弱带动企业盈利下滑。7月以来工业企业利润累计同比增速已经连续4个月呈现放缓迹象，企业所得税连续两个月同比下滑10个百分点。三是企业盈利下滑进一步对居民收入及消费产生影响。前三季度全国居民人均可支配收入实际增速为6.6%，较2017年同期低0.9个百分点；1—11月社会消费品零售总额累计同比增长9.1%，成为2004年以来的最低值。受此影响，消费税连续两个月跌幅超过60%。
　　3、贸易顺差收缩明显，进出口高速增长难延续。随着国际环境不稳定不确定性提升，我国外贸进出口面临较大挑战。2018年前11个月，出口同比增长11.8%，进口同比增长18.4%，进出口相抵，顺差2996亿元，同比下降5.8个百分点，进出口压力持续加大。受此影响，关税、进口环节增值税和消费税环比分别下跌了14.5与24.2个百分点，随着全球经济复苏弱化，与进出口相关的税收收入恐将进一步下滑。
　　（二）财政政策积极发力
　　2018年以来，财政支出也呈现出前高后低的走势，特别是下半年以来，财政支出增速下降，整体支出节奏放缓。1—11月全国一般公共预算支出同比增长6.8%，较2017年同期下降1个百分点，11月财政支出同比下降0.8%，环比下降9个百分点。其中，中央财政支出持续保持较高增速，地方财政支出大幅放缓，11月中央财政支出同比增长12.7%，而地方财政支出同比下降3.2%，地方财政支出增速持续低于中央。 　　从支出结构上看，基建相关支出增速不断加快，在公共财政支出中的占比也呈现上升趋势。以农林水、城乡社区事务、交通运输、科学技术为口径的基建相关支出占比由1月的20.5%攀升至11月的31.48%，相比之下，民生类支出占比由年初的47.81%下降至11月的32.92%。
　　从增速上看，基建类支出持续修复，民生类支出不断放缓。11月交通运输、科学技术、农林水事务三项基建类支出的同比增速分别为46.1%、39%、28.78%，相比之下，社会保障和就业、文化体育与传媒、医疗卫生与计划生育、教育支出同比分别下降19.64%、19.52%、17.21%、13.36%。
　　导致财政支出放缓及机构性增长特征的主要原因在于：
　　1、财政收入放缓。由于财政收入持续下滑导致政府财力减弱，因而财政支出随之放缓。虽然稳增长压力之下，交通运输等基建相关财政支出增速有所回升，但由于整体财政收入下滑，基建相关支出增加就需要其它分项出现更大幅度的下降，体现为以教育、医疗、社保为代表的民生支出同比增速不断下滑。增加基建相关支出而降低民生相关支出会对居民消费产生抑制。
　　2、全面实施预算绩效管理。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年以来，预算绩效管理工作全面实施。9月财政部印发《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步扩大预算管理范围，强化全过程预算管理，改进绩效评价办法，实行预算绩效终身责任追究制。除此之外，本年度财政部还组织第三方机构对45个重点民生政策和重大专项支出开展绩效评价，并且将36个重点项目绩效目标、15个民生政策和重大专项绩效评价报告、182个项目绩效自评结果随同中央预决算报送全国人大参阅或审议并向社会公开。预算绩效管理政策的实施有助于地方政府控制财政支出规模、提高财政支出效率。
　　3、地方债发行速度逐步加快。2018年由于中央加大了地方政府债务限额管理力度，隐性债务增量受到控制，新增专项债的发行速度明显比此前年度放缓。8月财政部发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》等通知，明确要求各地区加快地方专项债的发行进度，原则上9月底前累计完成的新增专项债发行额度不得低于年内限额的80%。在此之后，8—9月新增专项债迎来发行高峰，8月、9月新增专项债总额达到12006亿元，是1—7月总和的2倍。在此背景下，基建类财政支出自10月底开始升温。
　　三、2019年财政运行情况展望
　　展望2019年，经济增速下行概率加大，同时，随着以增值税为主的更大规模的减税措施的推进，收入端下行、支出端上行压力将显著加大。预计2019年将实施更加积极的财政政策，具体体现为更大规模的减税降费与预算赤字率的小幅提升。
　　（一）采取更加积极的财政政策
　　虽然2018年整体宏观经济运行表现稳定，但也充满了风险与挑战。多家经济机构预测表明①，2019年中国经济增速将进一步放缓至6.3%。这意味着，在经济下行的背景下，若想实现稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，2019年财政政策将更加积极。
　　（二）进一步加大减税降费力度
　　虽然短期内减税降费会对财政收入产生不利影响，但是长期来看宏观税负下降将有助于激发微观主体活力，起到扩大税基的作用。因此，积极财政政策不是“大水漫灌”式的强刺激，而是采取更大规模的减税、更加明显的降费措施。2019年预计将进一步推进个税改革，推动增值税率并档或调整，推出更多针对小微及科创企业、先进制造业、现代服务业等行业的税收优惠政策等，这些举措将有助于拉动个人消费、降低企业成本，激发市场活力。
　　（三）适度扩大赤字规模
　　在积极财政政策导向不变、减税降费力度不断加大的背景下，预计2019年财政赤字预计将较2018年有所增大。
　　一是通过财政调节项支持财政支出。2017年以来，地方政府加大从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金的力度，使用结转结余及调入资金逐渐增加。2016年地方财政结转结余资金为9246亿元②，加之2017年以来财政结余资金，预计2019年仍有一定空间支持赤字规模的增加。
　　二是提高专项债新增限额。在财政收入下行、隐性债务监管趋严、政府支出刚性的背景下，可以考虑在合理范围内加大政府显性债务规模。特别是扩大与项目挂钩、债务偿付资金不必来自预算体系的地方专项债新增额将有助于缓解地方财政压力、降低隐性债务风险。目前，财政部也多次发文鼓励有条件的地方探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，预计2019年专项债新增限额将较往年有大幅提高。
　　注：
　　①数据来源：IMF、世界銀行、摩根斯坦利、高盛、人民大学国家发展与战略研究院、农银国际、广发证券、国海证券、华泰证券、国开证券、中金公司、浙商证券、中泰证券、东北证券、兴业证券、联讯证券、华创证券、招商证券、中原证券、申万宏源、平安证券、西南证券、中信证券共23家国内外机构预测值，本文根据机构预测值的平均值整理而得。
　　②数据来源：财政部网站。
　　（杨白冰，国家信息中心助理研究员）
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