《北美自由贸易新协定》对中国对美出口贸易的影响及对策
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作者:郭南希
摘 要：《北美自由贸易新协定》（USMCA）在汽车条款、乳制品贸易、知识产权条款和非市场经济国家规则等方面发生了较大的变化。基于这些新的变化，通过分析中国对美出口的贸易结构、贸易规模、竞争优势及产品替代性，可以发现中国对美出口的地位在短时间内无法被墨西哥和加拿大所取代。然而USMCA作为一个高标准的自由贸易协定，对中国对美出口还是有潜在的风险影响，因此中国需要积极参与WTO改革，广泛开展与其他国家缔结双边或多边自由贸易协定谈判，改变中国产品出口结构和模式，并利用USMCA的汽车条款不确定性来大力发展中国汽车产业，培育汽车及其零部件出口的竞争力。
关键词：USMCA;NAFTA;对美出口贸易;竞争力
2018年9月30日北美三国（美国、加拿大、墨西哥）在美国主导下达成了《北美自由贸易新协定》（USMCA，也称之为《美墨加新贸易协定》），三国领导人在11月30日正式签署了该协定，由此标志着USMCA正式取代1994年生效的《北美自由贸易协定》（NAFTA）。USMCA运行一年之际，中美贸易摩擦不断加剧以及WTO多边贸易体制改革举步维艰，在此情况下，《北美自由贸易新协定》签订是否对中国与北美三国的进出口贸易造成确定影响，特别是对中美贸易的影响。中国是全球最大贸易国，也是美国最大的进口来源国，USMCA的签署是否意味着中国的地位会被墨西哥和加拿大取代。因此，我们需要对《北美自由贸易新协定》的内容进行审视，特别是需要从贸易结构与规模、竞争优势、产品替代性等方面分析该协定对中国出口贸易的影响，进而有针对性地采取相关对策。
一、《北美自由贸易新协定》的内容变化
（一）汽车领域的内容变化
在新版协定中，基于原产地的规则，要求在2023年之前，乘用车的工人工资应该不能低于16美元/小时。而且乘用车、轻型卡车以及零部件按照净成本计算的区域价值量从协定生效日或2020年1月1日起从66%提升到2023年1月1日之后的75%。如果满足了这个条件，新协定中确定的对墨、加两国免税待遇将自动生效。同时，如果美国以国家安全为名发起232或301调查来提高汽车进口关税，墨、加两国每年能够在各自原有配额基础上增加260万辆的出口配额，260万辆的配额享受正常关税。基于墨西哥的特殊情况，美国对墨西哥做出了一定的让步，如果美国以非国家安全为由来提升汽车关税，墨西哥依然可以享受2.5%的最惠国关税（不能超过160万辆），但墨西哥必须要满足乘用车、轻型卡车及其零部件在墨西哥的价值含量中至少需要达到62.5%（这是NAFTA确定的份额）。另外，在北美生产的汽车所使用的原材料，主要是钢铁、铝材等必须要保证70%以上是由协定三国生产。
（二）乳制品行业的内容变化
NAFTA在乳制品市场上对加拿大的保护较多，特别是对美国的鲜奶、乳酪等制品设定了较多的准入限制。新协定使得加拿大做出了一定的让步，美国的乳制品能够在加拿大获得3.58-3.78%的市场份额，大大拓展了美国家禽、蛋类等禽类产品在加拿大的市场空间。这个准入比例，超出了加拿大在CPTPP谈判中作出3.25%的市场开放承诺。此外，加拿大还同意废除实施多年的乳制品政府定价机制，同意在乳蛋白浓缩物、脱脂奶粉等三类产品上限制对美国出口，如果超出协定的限制，加拿大应该对出口商加征出口税。
（三）知识产权保护方面的内容变化
USMCA作为高标准的自由贸易协定，比较注重知识产权的保护，将知识产权视为是自由贸易保障。新协定将著作权保护期限延长到作者死后的第70年（或是从首次出版后的75年）。同时将生物制药、化学制药等药物专利的保护期延长到10年。这两类保护标准是基于美国法标准，高于墨、加两国标准，也高于CPTPP确立的标准。
（四）针对非市场经济国家条款的内容变化
为了突出美国的主导地位，新协定引入了一些对非市场经济国家的歧视性规则。主要体现在两国方面：一是美国、墨西哥兩国之间已经建立的投资冲裁机制不再对非市场经济国家的投资者适用，这些投资者无法运用该机制实施权利救济。二是美墨加三国任何一国在与非市场经济国家谈判或缔结自由贸易协定时，其他两国均有知悉权和选择权。三国任何一国在谈判之前，需要提前三个月通知其他两国;在签署协定的时候，必须要将协定文本提前30天将文本内容提交给其他两方，供评估使用;贸易协定签订后，其他两方在提前6个月通知的情况下可以退出USMCA。
二、《北美自由贸易新协定》对中国对美出口贸易的影响分析
（一）中国对美出口规模不会有太大改变
分析《北美自由贸易新协定》对中国对美出口贸易规模的影响，需要从宏观上考察美国从中、加、墨三国的进口情况，由此可以更好地把握中国在美国进口贸易中的地位与重要性。自从NAFTA1994年生效以来，美、墨、加三国之间的贸易量大幅度增长，然而美国从墨、加两国进口额占其贸易额的比重并未有得到明显的提升。从数据上看，1993年美国从墨、加两国进口额分别是317亿美元和945亿美元，占美国进口总额比重的6.2%和18.4%;到2018年增加到3412亿美元和3040亿美元，增幅比较大，然而比重分别为13.2%和12.8%。由此看，墨西哥对美出口额在美国进口额中比重增加了几乎一倍，而加拿大的出口份额在美国进口总额中的比重反而下降了。再看中国，从1993- 2018年对美出口额从201亿美元增加至5395亿美元，增长了26.8倍，在美国进口市场上的份额也得到了大幅度提升，1993中国对美出口额只占美国总进口额的4%，排在第五位;到2003年的时候中国就超过了墨西哥，成为美国进口第二大来源国，从2007年开始就成为美国进口第一大来源国，这个地位至今也没有改变，2018年中国对美出口额占到了美国进口总额的22.1%，市场份额明显高于墨、加两国。
另外，从增速上看，受到全球经济下行的影响，2011年之后，墨、加两国对美出口的速度就开始下降，特别是加拿大对美出口在2015-2016年之间更是经历了历史最大幅度的下滑。而在相同时期，中国对美出口的增速也有所下降，但从2011-2018年的平均增幅还是能保持在4%左右，高于美国从墨西哥、加拿大的进口增幅。由此看，除非墨、美、加三国立法机构在审议新协定中提出较大的变动意见，否则中国对美出口的规模不会发生大的改变，中国对美出口的地位短期内难以被墨、加所取代。 （二）中美贸易结构暂时不会发生太大改变
从贸易结构看，中国对美出口的产品比较集中，集中在钢铁、机械、运输设备以及工业原材料等。而美国从墨、加两国进口的产品相对比较多元，与中国对美出口产品类型不太一样，除了机械、运输设备等产业内贸易产品之外，墨西哥在矿物燃料、食品等领域也对美有大量出口;而加拿大对美出口产品主要是技术密集型的化学化工产品以及汽车等。比较中、墨、加三国对美出口结构可以看到，三国对美出口的主要竞争领域是机械、运输设备以及工业原材料等产品上，这三类产品分别占到了三国对美出口总额的93%、70%、55%。
再从中、墨、加与美的贸易互补性上看，除了机械、运输设备两类产品之外，中美之间贸易互补指数是低于墨美，其他的产品中美互补指数要普遍高于墨美、加美。这就表明，中国对美出口产品的比较优势是极为显著的，美国从中国进口这些产品更加符合美国的经济利益。有学者从中美、墨美、加美对美出口所有产品做了贸易互补性指数测算，结果显示，2018年中美之间贸易互补性指数为1.8，墨美是1.49，加美是1.07。只要是中国产品能够继续发挥比较优势，中美两国在经贸中坚持务实合作的态度，在短期内，中国对美出口的贸易结构不会受到墨、加两国的太大冲击。
（三）中国对美出口产品竞争优势难以替代
据联合国商品贸易统计数据库（UN Comtrade Database）统计显示，2018年中国对美出口产品的前10名主要集中在机械、运输设备、其他杂项上，具体的产品主要包括电子产品、家用电池、双频及录音设备、玩具、游戏用品等;2018年墨西哥对美出口产品前10名主要集中机械、运输设备、矿物燃料及食品等领域，具体的产品包括计算机显示器、家用电器、投影仪、广播音响等，这些产品墨西哥对美出口量超过了中国，特别是计算机显示器和家用电器;而2018年加拿大对美出口的上述产品也均齐备，但出口额比较少，其出口额只占到中国5%。由此看，对美出口市场上，中国面临的竞争对手不是加拿大，而是墨西哥。
美国从不同贸易伙伴进口相同的产品，尽管进口总额在很大程度上往往代表这些不同贸易伙伴的产品竞争力高低，但这只是一个方面，出口价格才是出口国家产品竞争力的根源，也是影响国家之间贸易格局变化的重要因素。对比中、墨、加三国对美出口前10位产品的价格，可以发现中国产的无线电广播、电视机、游戏设备、室内游戏品等价格要高于墨、加两国，而冰箱、监视器、计算机显示器、投影仪等产品要高于墨西哥而低于加拿大，而在计算机存储设备、玩具、电流器、计算机CPU、笔记本电脑等产品的价格上要低于墨西哥、加拿大，在化学品、钢铁产品上的价格与墨、加两国基本持平。虽然美国从中国进口的产品并不一定总是价格最低的，部分商品与墨西哥、加拿大大致相同，但在质量上还是具备一定优势，如果算上质量优势，中国所有出口到美国的产品价格均低于墨西哥和加拿大。这就说明，中国对美出口的产品优势较为明显，个别产品与墨西哥、加拿大存在竞争，但整体的优势不能被加拿大和墨西哥取代。
（四）对中国汽车产业带来了机遇与挑战
新协定更加强调原产地规则，通过原产地规则来提升区域范围内汽车价值量，进而推动汽车及零部件生产向北美回归，同时高工资的硬性要求，同样鼓励了汽车生产商将生产线向美国和加拿大布局。可以看到，汽车条款的内容完全是特朗普政府主导的，其意图就是要增加美国工人就业率，吸引制造业回流。但是能否取得预想的效果，依然具有较大的不确定性。因为北美汽车生产商需要平衡原产地规则要求下的高成本和低关税待遇那个更为合算，原产地规则一方面确立了工人的高工资，这就需要汽车生产商支付更高的成本，但低关税则不仅仅是北美自贸区之间，美国与欧洲、亚洲部分国家也签订了自由贸易协定，汽车进出口同样是低关税，如此就可能会导致北美汽车生产商将生产线转移到工人工资相对较低的欧洲和部分亚洲国家来进行生产。反之，通过权衡之后，如果北美汽车生产商认为在北美生产更为合适，那么原产地规则下确立的高工资和价值量提升就会抬高北美产的汽车价格，降低了其在国际市场上的竞争力。一旦竞争力下降，就会影响美、墨、加三国汽车对外出口，同时也会增加欧洲、亚洲的汽车进口。出口减少而同类产品进口增加，就会加大美墨加三国与其他国家之间的贸易摩擦。为此，不排除美国继续对进口汽车实施232调查，由此就能将2.5%的低关税提升到20-25%之间。由此看来，新协定汽车条款的变化并不必然会吸引美国汽车制造业回流和提升工人就业率。对于中国而言，汽车条款带来的挑战与机遇是并存的：一是北美的汽车制造商在权衡高工资和低关税之间做出了取舍，一旦将生产线外移，中国有承接的优势，必然会给中国汽车产业发展带来巨大机遇;二是美国可能会继续提升非协定方对美出口汽车及零部件的关税，这个负面影响对中国汽车产业发展是不利的。中国应该积极关注新协定的实施过程，做好应对准备。
三、中国的应对之策
（一）积极参与WTO多边贸易体制改革，与各国开展双边自由贸易协定谈判
具体而言：第一，要坚定维护WTO為基础的多边贸易体制，积极参与WTO的体制改革，继续承担与自身权利相对应的国际义务，尊重不同国家的多元发展模式与贸易权利，力争在发达国家和发展中国家之间寻求平衡，推动WTO多边贸易体系对维护全球外向型经济发展的支撑作用。第二，积极与更多国家和地区开展双边、多边自由贸易谈判。截至到2019年6月，中国已经与全球25个国家和地区缔结了17个自由贸易协定，2019年11月RCEP协议达成。而中国-加拿大、中国-欧盟自由贸易协定也开始启动。但这些对于中国还远远不够，中国适时可以考虑加入CPTPP，认真研究和分析代表国际经贸新规则和新标准的CPTPP和USMCA的文本，积极关注反映国际经贸新规则变化的各种议题，如知识产权、环境保护、劳工政策、竞争政策等，将这些新的议题纳入到中国与其他国家的双边或区域性多边自由贸易谈判中，力争在国际经贸新规则制定中取得话语权。第三，要积极关注《北美自由贸易新协定》中针对非市场经济国家的歧视性条款。由于美国拒不承认中国市场经济地位，而USMCA中的非市场经济条款仅需缔约一方认定即可成立，这就意味着该歧视性条款对中国有较强的针对性。中国应该主动与加拿大、欧盟等国家和地区加速自由贸易协定谈判，并积极开拓中亚、非洲、拉丁美洲等发展中国家市场，充分利用好“一带一路”战略，化解美国主导的双边或多边自由贸易协定对中国带来的不利影响。 （二）积极提升中国出口产品的质量，确立新的竞争优势
尽管中美之间贸易互补性要高于美墨和美加，这是中国对美出口优势难以被墨西哥、加拿大所取代的原因。但是必须看到，中国对美出口的优势在很大程度是价格因素使然，然而中国的非市场经济地位，低价竞争策略容易导致美国的反倾销调查，进而会降低中国产品的竞争力。因此要继续保持中国对美出口优势的稳定，就必须要大力提升中国产品的技术附加值和质量。进入新世纪以来，中国政府为了提升出口产品的技术含量与质量，出台了很多的支持政策，这些政策对于改善中国外贸出口结构和提升出口产品附加值有重要意义。然而必须看到，WTO的《补贴与反补贴协议》中对产业支持政策有明确规定，在未来出台促进中国产品出口支持政策的时候，必须要确立补贴的非专向性，降低被贸易伙伴发起反补贴调查的风险。如今，欧美日等发达国家新一轮的产业升级计划陆续推出，中国建立在低人力成本基础上的传统贸易优势在不断削弱，提升产品质量以及技术含量是当务之急。为此，中国需要加快培育外贸品牌，促进出口产品质量的不断提升，加大出口领域的供给侧改革，优化外汇出口结构，通过确立技术、品牌、服务、质量为核心的竞争优势，逐步放弃以环境、资源为代价的低价出口竞争策略。
（三）深入研究USMCA的汽车条款，大力推进中国汽车产业的发展
无论是在USMCA还是未来可能达成的美欧、美日、中欧、中加、中日韩等自由贸易协定中，汽车条款始终是谈判无法绕开的议题。美国在《北美自由贸易新协定》中设定了严格的原产地规则，旨在吸引汽车产业价值链的回归以及巩固美国汽车产业优势。对于中国而言，汽车产业并不是中国的优势产业，汽车及其零部件也不是中国出口贸易的优势产品。但从长远看，汽车产业是发达国家的优势产业，汽车及其零部件是发达国家的优势产品。中国正在谈判的几大自由贸易协定中，汽车条款始终是协定的重要条款。在这样的背景下，要认真研究USMCA的汽车条款，抓住机遇推进中国汽车产业的发展。具体而言：第一，要充分利用好北美汽车生产商可能转移生产线的机遇，中国要进一步降低汽车的市场准入门槛，利用优惠的政策来吸引这些生产链的转移;同时中国还要充分利用生产成本优势，在提升汽车及零部件领域附加值的基础上，培育中國生产的汽车及零部件的国际竞争力。第二，按照《北美自由贸易新协定》的规定，如果美国动用国家安全为由的232调查，墨西哥和加拿大就会触发出口关税不超过2.5%的汽车配额。如此看，如果美国与欧盟、日本等国家也启动类似于《北美自由贸易新协定》的谈判模式，那么欧盟、日本也可能会获得以汽车配额方式低关税进入美国市场的机会。因此，中国的汽车及其零部件出口可以借助于与美国有配额关系的第三方市场来实现，除了要与美国进行汽车产业合作之外，还应该与墨西哥、加拿大、日本、德国等国家开展合作，寻求扩大出口的途径与机会。
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