“一带一路”背景下人民币国际化的风险与规制路径
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作者:龙朝晖
摘 要：人民币国际化与“一带一路”建设两者是相互促进的。但在人民币国际化进程中，由于“一带一路”沿线国家政治经济形势、中国货币政策、汇率及利率市场化程度低以及限制资本项目可兑换等会加大人民币的外部、经济、法律及市场风险。因此，需要加大中国与沿线国家的经贸和金融合作，加大货币政策法治化进程，不断推进汇率及利率市场化改革以及审慎开放资本项目可兑换市场。
关键词：“一带一路”;人民币国际化;资本;汇率;货币政策
近几年来，随着贸易保护主义不断抬头，逆全球化趋势较为明显。面对全球保护主义思潮，中国提出了“一带一路”发展战略，为新一轮全球化凝聚了国际共识，大大推进区域经济一体化进程。仅仅2018年一年，中国与“一带一路”沿线国家的货物贸易额就达到了1284亿美元，创历史新高。然而，随着中美贸易摩擦的加剧，对全球汇率、股市等造成重大负面影响。在这样的背景下，中国应该借助于“一带一路”战略，大力推进金融改革，推进人民币的国际化进程。2018年4月，中国宣布大幅度放宽金融业市场准入体系，并在5月份启动了人民币跨境支付二期系统，该系统基本上能够覆盖全球人民币支付及相关金融业务。在“一带一路”战略中，人民币国际化是大势所趋，但为了隔离美元波动的不良影响，推进人民币国际化进程必须要正确预判其风险，需要在顶层设计上做好风险规制。
一、人民币国际化与“一带一路”战略之间的关系
（一）“一带一路”建设能够为人民币国际化提供一个支撑平台
2016年10月，人民币正式加入国际货币基金组织的特别提款权（SDR）货币篮子，成为人民币国际化的重要推动力。而随着中国与“一带一路”沿线国家贸易投资的不断发展，拥有SDR的人民币在“一带一路”沿线国家的影响力不断提升。从这个角度看，“一带一路”建设为人民币国际化提供了机遇。人民币可以借助于中国与“一带一路”沿线国家的贸易投资活动来扩大其货币职能，从传统的计价货币扩大到结算货币，甚至是储备货币。当前，中国外汇储备位居全球第一位，但部分行业产能过剩，通过“一带一路”建设可以打造出中国资本和产能输出相结合的新型投资模式，人民币借助于此种模式其国际化进程会稳步推进。
（二）人民币国际化可以为“一带一路”提供资本保障
人民币国际化进程能够提升中国在全球货币清算体系、金融市场体系中的话语权和参与度。随着“一带一路”建设的不断推进，中国对沿线国家的投资规模及范围必然会不断扩大，这就需要有良好的资金融通和贸易结算体系来支撑，人民币在这个过程中可以成为缓解经贸摩擦的缓冲工具。按照国际货币基金组织的统计，2016年人民币就成为全球第六大支付货币，到2018年已经上升到第五大支付货币。按照中国人民银行发布的《2018年人民币国际化报告》，截至到2018年底，境外的个人和企业持有人民币为载体的股票、基金、债券、存款等金融资产金额比2017年增加了42.32%。2018年全年，人民跨境支付的金额达到了15.85万亿元，其中与“一带一路”沿线国家办理的人民币跨境支付占到了15.3%，用于中国企业在“一带一路”沿线国家贸易投资的跨境收付金额达到了31.2%。截至到2018年底，中国已经与25个“一带一路”沿线国家签署了本币互换协议，与12个沿线国家实现了货币直接交易，在7个沿线国家建立人民币清算体系，在5个沿线国家获得境外合格投资者额度。由此看，人民币国际化带来的结算、支付便利化，大大推动了中国与“一带一路”沿线国家的经贸往来，也减少了贸易摩擦。
（三）人民币国际化与“一带一路”协同效应遭受考验
自从2018年人民币成为全球第五大支付货币，但其在全球市场支付市场中的占有率与2016年相比，下降了0.02%。人民币在全球支付市场体系的比重下降，与中国经济增速放缓，人民币汇率波动以及资本管制等措施是有密切关系的，也反映了国际社会对中国经济发展前景的忧虑以及人民币对美元持续贬值预判是一致的。此外，人民币国际化进程要求市场对资本项目的开放以及汇率灵活化要求，也在考验着其与“一带一路”建设的协同效应。中美贸易摩擦的加剧，美国不断要求人民币贬值，也在考验人民币国际化的稳定性。因此，人民币國际化进程，除了需要与“一带一路”沿线国家在贸易投资等领域实现合作之外，还要求双方在货币政策、金融监管等层面开展合作，规避因货币错配引发的风险。
二、“一带一路”背景下人民币国际化的具体风险
（一）沿线国家经济政治形势引发的外部风险
人民币国际化进程与“一带一路”战略息息相关，沿线国家的经济政治形势对人民币国际化进程有一定的影响。具体而言：第一，从沿线国家金融政策看，大部分发展中国家金融监管机制不够健全，监管主体职责不甚明确。加上各国金融监管理念差别较大，难以有效应对系统性风险对人民币国际化的冲击。第二，就经济发展状况看，沿线国家经济发展水平差异较大，中亚、非洲地区经济实力较弱，市场不够完善，而欧洲国家经济实力较强，市场比较成熟。正是因为沿线国家经济发展的不平衡，大宗商品、基础设施建设的投资与贸易需求也有较大差异，对人民币国际化进程的需求也自然不同。第三，就政治形势而言，沿线部分国家的政权更迭较快，政治局势不太稳定，对金融市场同样会造成巨大冲击。当前，人民币与美元、欧元相比，在国际化程度上依然较为边缘。由此看，在“一带一路”建设中，如何有效预防人民币的海外风险，维护其社会稳定，是消除人民币持有者疑虑的重要途径，也是人民币国际化进程中必须厘清的问题。
（二）中国货币政策法治化程度不高带来的经济风险
货币政策与财政政策是不同的，中国的货币政策需要服务于经济社会发展目标。随着人民币在“一带一路”沿线国家流动性的不断提升，人民币使用范围不断扩展，中国货币政策在宏观调控上的难度就不断加大。加上中国外汇储备对人民币发行有一定影响，货币政策本身的溢出效应较为明显，这些问题需要中国加强货币政策的法治化进程。2014年11月，资本市场上的“沪港通”启动，推进了境外人民币直接进入中国资本市场的通道;2015年6月，亚投行成立，以信贷政策为主导，加大了对中国企业投资“一带一路”沿线国家基础设施建设的资金支持，刺激了沿线国家人民币储备需求;2018年1月，中国人民银行发布《关于进一步完善人民币跨境业务政策促进贸易投资便利化的通知》，进一步扩大了跨境交易中人民币结算范围和主体。国际货币基金组织在2017年第二次公布了人民币作为外汇的储备额，境外国家持有人民币规模达到了1128亿美元，比2016年增长了24.5%。显然，上述货币政策所采取的措施在推进人民币国际化进程中成效比较显著，但始终缺乏足够的法律依据与法律保障，政策的持续性存疑。为了避免过度消耗外汇储备，中国亟待对货币政策进行改革，使其逐渐规范化和法治化，减少其相应的经济风险。 （三）人民币汇率及利率改革监管缺失引发的法律风险
汇率稳定是货币稳定和金融安全的基础，汇率波动会引发国内股市大跌及外资撤离等羊群效应。外汇储备是调节人民币汇率的基本手段，但受到相关制度的束缚，中国目前尚不能实施汇率市场化为人民币国际化提供支撑。2014年3月，中国人民银行开始放开上海自贸区外币存款利率上限，推进了外币存款利率市场化改革。2015年8月，中国人民银行通过调整人民币对美元的汇率中间报价机制，加大了人民币对美元汇率的市场化改革，到现在形成了“前一交易日收盘汇率+一篮子货币汇率变化+逆周期因子”的定价机制。尽管这些举措对于推进人民币汇率市场化改革起到了一定的作用，但依然无法改变人民币汇率市场化程度低以及风险防控不完善的困境。就利率市场化而言，国债市场改革比较慢，成为阻碍人民币利率市场化改革的重要因素。2017年11月成立的国务院金融稳定发展委员会尽管担负着推进汇率和利率市场化改革的任务，但其主要还是以维持金融稳定为主，因此我国需要加大相关监管机制的建立，为人民币汇率和利率市场化提供保障，降低其法律风险。
（四）限制资本项目的可兑换降低了市场活力
尽管从2015年以来中国放宽了资本项目管理制度，对资本项目的投资范围和规模进行了调整，但管制依然高于特别提款权其他国家。为了保持市场活力，中国一直比较重视资本下放管理，但复杂的资金进出境手续阻碍了人民币的跨境流通和离岸使用。然而资本项目的开放必须要以完善金融市场为支持，对汇率和利率市场化有较高的要求。我国金融市场体系尚不够完善，对资本的市场化配置能力较弱，汇率缺乏弹性且国债市场化进展缓慢。从某种程度上看，人民币资本项目开放条件尚不具备，从法律上限制其可兑换也是无可厚非的，但现有法律和政策对资本项目类型以及投资主体的管制会阻碍人民币国际化进程，也会大大降低市场活力。为了更好地推进人民币国际化进程，可以对资本项目可兑换进行适度改革。
三、“一带一路”背景下人民币国际化的基本路径
（一）加大经贸和金融市场合作力度
第一，中国要不断加大与“一带一路”沿线国家贸易与投资协作，促进人民币资本输出。中国与“一带一路”沿线国家货物贸易进出口额、对外非金融类直接投资额以及工程承保额逐年攀升，为人民国际化提供了经济基础。中国在探索借助进口博览会和自由贸易试验区的联动效应，扩大大宗物资商品进口渠道，同时进行对外直接投资与跨国经营，促进国家外汇储备转变为国家外汇资产。
第二，中国要积极参与“一带一路”区域国际规则的制定，提高金融服务“一带一路”国家的能力，扩大人民币资金融通。面对“一带一路”沿线国家金融和经济的非均衡发展，为了推动人民币国际化进程，中国可以让资金融通成为贸易畅通、设施联通的加速器。为此，中国需要继续健全人民币跨境支付系统，推动中国金融机构在海外的合理布局，提升金融服务的可及性;扩大与“一带一路”沿线国家本币互换协议的签订，并积极参与政府间多边货币合作协议等国际经济规则的制定;充分利用全球多边的区域性投融资平台，发挥中国主导推行的丝路基金和亚投行的作用，积极推动亚投行优先使用人民币;推进与“一带一路”沿线国家的双边和多边贸易与投资协定的签订与修订，并提高与贸易和投资相关的争端解决机制的区域规则性。在“一带一路”的区域国际经济规则重塑之际，从法律层面切入，加强中国与“一带一路”沿线国家经济、金融政策的传导与对接，支持开放性世界经济的构建，将为人民币国际化奠定良好的基础。
（二）完善中国货币政策体系的顶层设计
第一，修订现行中国人民银行法，从顶层设计中设置中国人民银行独立自主地制定货币政策的依据，转变当前货币政策以行政机制直接调控为主的基础模式。人民币国际化，要求人民币的流动性在现有基础上继续增强。在中国人民银行发布《关于进一步完善人民币跨境业务政策促进贸易投资便利化的通知》中规定，所有依法准许使用外汇结算的跨境交易，企业均可以选择使用人民币进行结算。为了顺应市场主体在贸易投资中对人民币的使用需求，有必要继续减少在跨境使用中不必要的行政管制和使用限制，同时把好货币供给总闸门，加强预调微调，保持流动性合理充裕。对此，需要在法律层面赋予中国人民银行独立制定、修改、废除相关货币政策的权利和责任。
第二，加强货币政策和跨境金融监管合作，控制人民币国际化造成的各国货币政策溢出效应的扩大。为防止中国货币政策受到国际势力的过多干预，吸取日元国际化“广场协议”的经验，可以考虑在法律层面规定直接载明“货币政策不受外国政府、社会团体和个人的干涉”。“一带一路”沿线各个国家在制定货币政策时应加强国际间的交流与协作，同时配合增加在金融监管方面的合作，防止和控制金融风险的蔓延，避免冲突的发生，为各国经济的发展提供良好的国际环境。
（三）优化外汇管理与国债市场的制度体系
第一，制定外汇管理法，坚持实行并逐步变革管理浮动汇率制度。根据日本外汇法修订经验，制定一部综合性的外汇法对于保证中国金融市场的安全性和自由度，提高金融监管效率，推进人民币国际化进程具有积极作用。中国在制定外汇法的过程中，应在 2008 年修订的《中华人民共和国外汇管理条例》的基础上，综合纳入《保险业务外汇管理指引》《跨境担保外汇管理指引》《外债转贷款外汇管理规定》等部门规章和其他具有实际操作性的规范性法律文件，在此基础上出台更加全面且具有现实意义的调整外汇管理的法律。人民币的国际化有利于稳定国际货币体系。就现阶段而言，实行自由浮动汇率制过于冒进，难以为人民币国际化保驾护航。因此，在外汇管理法出台之前，在国内层面，中国可以保留中国人民银行在外汇市场或在金融稳定遭遇极端情况下进行干预的权力，避免中国经济陷入流动性陷阱。但在国际层面，中国需要加快推进人民币离岸市场建设，在“一帶一路”沿线国家开拓与直接投资相关的人民币计价交易市场，维持人民币汇率的稳定性，使其可以发挥作为区域货币的避风港功能。 第二，人民币的代表性利率是中国三个月国债基准收益率，因此需要深化改革国债市场制度。废除储蓄式国债人为确定利率的做法，并轨国债交易的交易所市场与银行间市场，在法律层面系统化规定国债利率定价所应遵循的原则、规则和程序，使国债利率的定价获得法律制度的保障。当然，为了使人民币在“一带一路”经济与金融循环体系中成为中心货币，在实行汇率和利率制度变革的同时，还需要探索在逐步市场化汇率和利率的条件下如何逐步开放资本项目的可兑换，增强金融改革的整体性与协调性。
（四）审慎开放资本项目的可兑换
中国资本项目可兑换距离有效开展SDR业务交易的要求尚有差距，但人民币国际化并不等同于资本项目完全开放，资本项目开放应当谨慎并有序。第一，在中国证券法修订的过程中，可以适当放宽对于境外发行主体的资格限制，并减少过度的行政干预，为配合人民币国际化的发展需求，实现发行主体标准的突破。2018年9月25日，中国人民银行、财政部发布并实施了《全国银行间债券市场境外机构债券发行管理暂行办法》。依据该《办法》对境外机构在中國发行证券的限制，目前在规定层面已经从仅允许满足信用评级要求的国际开发机构在中国境内发行债券，向外国政府类机构、境外金融机构和企业拓展。诸如此类对于操作规则的突破亟待在法律层面予以落实，在开放境外投资主体，减少行政监管、行政审批的过度干预的同时减少其违约所带来的经济波动风险，确保债券市场交易的全过程做到有法可依。第二，在中国证券法修订的过程中，建立和完善证券发行和交易制度。相较于简单开放资本项目管制的日本而言，德国所采取逐步开放资本项目的模式为稳定本币币值提供了良好的政策环境。结合中国当下国情，审慎有序地开放资本项目，可以有效防御因跨境资本流动而引起的系统性风险的扩散。中国可以从“一带一路”沿线国家的贸易与投资实践出发，拟定资本项目开放的广度和深度。对于资本项目开放的顺序也应先从长期的直接投资入手，尝试开放对于资本流入的管制，配合人民币离岸中心防火墙的作用，建立在岸与离岸人民币之间的风险隔离机制。此外，还要在证券法修订中促进中国金融产品品种、规模和市场层次的扩大，在交易和发行制度变革的基础上，为资本市场的繁荣和发展鉴定基础。为了消除人民币持有国的忧虑，维护币值和金融的稳定，中国应尽快将资本项目开放通过立法与修订的手段纳入到到规范化和法制化的轨道上来。
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