国有企业预算管理的困境及对策探讨
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作者:刘健华
摘要：当前，在市场主导下的经济环境中，国有企业不得不面对复杂多变的需求市场，而制定科学合理的预算管理计划来参与到激烈的市场竞争中去。2014 年，我国重新修订了《预算法》，明确提出要进一步规范和加强企业预算管理工作，提出了新的预算管理要求。然而，我国国有企业在实际操作过程中还存在一些局限性，尤其是对企业预算管理的认识存在偏差;预算管理缺乏全员参与;预算管理的内容不够全面;预算管理过程缺乏控制机制等问题。基于此，文章在阐明国有企业预算管理重要性的基础上，分析国有企业预算管理中面临的困境，最后结合困境探讨解决的对策。
关键词：国有企业;预算管理;预算控制
一、国有企业预算管理概述
（一）国有企业预算管理的内涵
预算是对未来一段时间企业发展进行提前的计划管理，主要对企业生产和经营需要的各种资源进行合理配置，同时，有效的安排合适的人员与合理的组织结构，为实际生产经营提供依据与指导。而预算管理就是对这一过程中的一系列行为进行全面、科学、合理控制与管理的综合性活动。从具体步骤来看，预算管理包括预算编制、预算执行及其情况跟踪、预算决算、绩效考核等。同时，需要明确预算管理并非是静态的制度，而是一个动态的持续管理的过程。从预算管理的内容来看，主要包括财务预算管理和非财务预算管理，这涵盖了企业全部的生产经营和管理活动，所以，是一种全面预算管理。
国有企业主要包括掌握国家经济命脉的大型“央企”和作为地方经济发展支柱的国企。例如，中石油、中石化、国家电网、城投集团等，是全国和地方基础设施建设和社会经济发展的重要基础。因此，加强预算管理，对促进国有企业的持续健康发展意义重大。
（二）国有企业预算管理的重要性
国有企业是共和国的长子，为我国的经济建设做出了巨大的贡献。随着我国社会主义经济体系的建立，国家拥有国有资产和发展国有企业的目标更多地转化为维护社会稳定和促进经济发展。作为我国国民经济中的中流砥柱，大型国有企业不仅是我国参与全球市场竞争，抗衡跨国公司的主力军，也是出口创汇的主要力量。同时，众多重要行业的国有企业掌控国家经济命脉，其稳定发展直接影响国家的稳定和经济增长。因此，要从方方面面加強对国有企业的管理，尤其是预算管理工作，这关乎着国有企业的生存和发展。
1. 有利于实现国有企业的战略目标
国有企业具有经济和社会的双重属性、双重功能。在参与市场竞争的过程中，既要谋求企业经营业绩的提升，也要保证企业发展的稳定性，并承担相应的社会责任。因此，通过加强预算管理工作，将国有企业战略规划和经营计划逐步分解，加强管理和考核，提升发展的科学性和合理性，促进国有企业的持续健康运行，从而确保其整体发展目标的实现，成为国有企业的必然选择。
2. 有利于优化国有企业的资源配置
国有企业拥有的资源是有限的，而国有企业预算管理就是要把有限的资源进行合理配置，优化使用结构，以最小的资源成本实现国有企业经济效益最大化。通过预算管理，分析国有企业生产经营的重点，为其优先配置资源，并促进资源使用效率的提高，从而有利于国有资产的保值增值。
3. 有利于促进国有企业管理的精细化
国有企业管理工作从预算管理开始，预算管理的精细化与否决定整体管理精细化的程度。因为，预算编制、预算执行和预算控制等工作要细分到国有企业各板块、子公司、分公司和各部门，从而能够细化具体的管理方向、重点和措施，既有利于提高国有企业预算的可行性，也有利于提高国有企业对管理细节问题的关注，从而促进国有企业管理更加精细化。
二、 国有企业预算管理面临的困境
企业预算管理全面化发展是必然趋势，但现在一些国有企业还只是把预算管理当成是完成企业的“规划与计划”，没有充分重视企业预算管理的全面性、全员性、全过程性和动态性等特点和要求，存在一些需要关注的问题。
（一）对预算管理的认识存在偏差
改革开放40年，中国经济发展进入“新常态”，供需市场推行“供给侧结构性改革”，社会环境变化巨大，对企业的经营管理提出了更高的要求。然而，一些国有企业适应环境变化的意识和能力较弱，公司治理能力较差。尤其是对全面预算管理的认识存在偏差，导致对预算管理与企业经营发展的关系认识不到位，更不重视预算管理的工作。如今，在全面预算的背景下，企业预算管理不仅是财务部门的责任，更是企业所有部门的职责。预算计划要细化到企业的每一个小部门里，提高管理的精细化，才能更加容易的发现问题。所以，对预算管理的认识不能在单一的理解为财务预算，就只和财务部门相关，而应该全面的看待，在企业自上而下的做好组织协调工作，从经营管理和生产的每一个环节去做好预算的编制和执行工作。另外，企业上到管理层，下到普通员工，缺少预算管理相关的思想教育和专业知识教育，尤其是对全面预算管理的重要性认识不足，在具体的工作中也没有很好的执行预算的计划，在执行过程中更缺乏相应的监督、控制和激励机制。
（二）预算管理缺乏全员参与
传统的财务预算管理已经发展成如今的全面预算管理，但是，目前很多国有企业没能适应市场经济环境，还在等待管理部门的指示，缺乏企业应有的市场主动性。而且，一些国有企业把预算管理当做计划管理，割裂了预算管理工作顶层设计与基层落实的关系，缺乏普通员工的广泛参与，也导致在实际的预算执行工作中出现很多问题，阻碍了国有企业的进一步发展。此外，所有的预算都以销售预测为基础进行核算，销售预测的准确与否直接影响国有企业全面预算的科学性和可行性。但是，作为全面预算基础工作的销售预测，在现实中往往由销售人员进行，而销售人员因缺乏专业知识而又没有相关部门人员的专业支持，常常导致销售预测的准确性不足，严重制约了国有企业全面预算管理工作的开展。 （三）预算管理内容不够全面
预算管理的内容就是预算所针对的对象所要做的相关工作，预算管理应该把这些工作尽可能多的都纳入到预算的范围内和计划中。尤其是多元化发展的国有企业，整体预算体系要包括各个板块的内容，避免考虑不周而影响企业的整体运行。此外，国有企业经济和社会的双重属性，决定其预算管理不能片面且局限于财务预算管理，还需要考虑非财务预算管理，否则难以在市场经济中赢得强竞争力，更好的发挥其社会属性的功能和价值。所以，非财务指标的预算管理对国有企业的发展越来越重要，同时，存在的问题也更多。例如，国有企业安全生产运营、客户满意度、产品技术创新等方面仅通过财务预算是难以反映的，这样的预算管理无法充分调动国有企业内外部资源，协调各部门工作，因而不利于国有企业的发展。
（四）预算管理过程缺乏控制机制
预算编制完成并通过审批之后，就进入到了预算执行阶段，二者其实是相互联系、密不可分的。但是，在实际工作中，很多企业的预算编制和预算执行工作完全是两条线，对预算编制的解读缺乏统一规范，导致执行工作混乱，执行效果评价不科学。可见，这些控制活动需要企业实施有效的预算控制和监督，但是由于缺乏相應的机制，企业管理者没有意识到预算执行还需要控制制度，从而没有建立一个完整的机制去约束执行工作，没有相关制度做参考，导致预算执行混乱，缺乏应有的价值。
三、加强国有企业预算管理的对策探讨
（一）提高对预算管理的认识，完善相关制度
首先，要提高国有企业全体成员对预算管理重要性的认识，同时，尤其要加强国有企业的管理者对全面预算管理的认识，并引起高度的重视。通过设置专门的编制项目组或者内部机构，由专人进行预算管理的全过程工作，并定期组织相关培训工作，强化思想认识和知识学习。其次，要依托组织机构或者项目管理组织，建立健全企业预算管理的组织制度和管理制度，从组织机构和制度上保障预算管理工作。同时，组织机构的人选问题应该要相当重视，一定要具备相应的经验和专业知识才能入选，不可盲目从财务人员中抽调。最后，提高思想认识的另一个重点工作是加强预算编制的准备工作。也就是说，在预算编制开始之前，要准备好相关的资料，做好工作计划安排，协调好相关的人员和部门，并提前进行相关问题的沟通等工作。
（二）提升预算管理工作参与的全员性和内容的全面性
一方面，是要保证全员参与。要强调预算管理涉及整个国有企业的人员和生产经营全过程，必须要让不同层次的员工都能理解预算编制工作，并在执行的过程中实践相关的要求和理念。从部门上讲，要摒弃以前国有企业只有财务部门及其人员才参与预算管理的错误观念，而要国有企业所有的部门都参与进来，上至企业领导、下至企业普通员工，全员配合，保证预算管理工作的圆满完成。另一方面，要保证预算管理工作涉及内容的全面性。很明显，在全员参与和全部门参与的背景下，所有相关的人员和部门涉及的国有企业生产和经营活动也应该全部作为预算管理的内容加以考虑，至少能作为编制工作的参考。具体来说，可以通过部门预算方案征集来进行，由国有企业各部门先开小会，制定出本部门的预算管理方案，然后再由预算管理部门或机构从企业整体预算的角度出发，结合各个部门之间的协调要求与意见，形成一套完整的预算管理方案，并将这一整套预算管理方案向全员征求意见，最终修改和完善之后进入执行阶段。
（三）完善预算管理工作的监督与考核机制
首先，国企预算管理工作要做到全面性和全过程性，那么相应的监管也要保证作用于预算管理的全部环节中。一方面，要加强对预算编制的监督与管理。尤其是编制过程中对全员参与和“全内容”涉及要求落实情况的监督，可以通过建立协调机制，促进各个部门与编制机构的相互帮助与相互制衡，确保错误发生率的降低。另一方面，要加强对预算执行的监督与管理。在预算执行的过程中，每一个环节都应该做到可追踪、能记录，对发现的问题及时纠正，确保预算执行到位。而在预算管理工作结束之后，可以根据记录的资料进行反思和经验总结。再者，对于预算管理的人员应该重视起来。做好相应的绩效考核机制的制定工作，对于做出突出贡献的国有企业员工加强奖励，提高其工作积极性;而对于懒散、不作为的员工，要提出严肃批评，进行相应的惩罚，包括但不限于罚款、降级、调岗等。只有这样，才能更好的推动国有企业全面预算管理工作水平的提升，从而促进国有企业持续健康发展。
四、结论
预算管理已经不再是旧的财务预算管理的概念而应该是包括财务与非财务的全面预算管理。国有企业特殊的社会属性要求其必须稳定持续经营，保障和改善民生、促进经济社会发展。所以，国有企业预算管理工作更为重要，要更加重视预算管理工作，从预算编制、执行、监督、总结的全过程精心策划，充分发挥预算管理对企业经营战略目标的作用，推动企业的发展。
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（作者单位：佛山市节能减排服务管理中心有限公司）
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