公共治理视角下西部地区城市交通拥堵问题研究

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　　摘 要：随着国家“一带一路”建设的推进，兰州市借助“丝绸之路经济带”，依托中西部重要交通枢纽的地理位置，有效加强与沿线国家及地区的经济合作，打造文化交流与包容的利益和责任共同体。目前，交通拥堵是制约兰州经济发展的最大瓶颈之一。从公共治理视角出发，对兰州交通拥堵问题进行客观分析，指出存在公共交通线路布局不合理、城市发展规划滞后、城市功能区定位不明确等客观因素，以及交通参与者的道德素质良莠不齐等主观因素，提出通过借鉴发达国家治理大城市交通拥堵经验，从政府、社会、个人三方面治理兰州市交通拥堵的措施。
　　关键词：公共治理;兰州;交通拥堵;治理措施
　　中图分类号：F572        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）12-0143-04
　　兰州地处东经103.49，北纬36.03[1]，是一座历史悠久、文化底蕴深厚的古城。它是丝绸之路经济带的交通节点城市，是丝绸之路经济带文化传承、文化交流、文化传播、文化创新的平台，西北重要的交通枢纽，在中国西北部的第二大城市，是中国东中西部地区之间的桥梁和纽带。兰州是丝绸之路经济带的重要城市之一，是“丝绸之路经济带”上的钻石节点城市[2]。黄河犹如一条锦带纵横而过，蜿蜒东去，形成了条带状的城市地形。受到这种特殊地理位置的影响，交通拥挤是制约兰州发展的最大瓶颈。
　　一、拥堵现状及成因分析
　　（一）客观原因
　　1.地理位置的局限。由于地理位置，兰州位于两山之间，黄河从西南流向东北，穿过群山，形成一个河谷。因此，城市交通布局依照兰州地形地貌设计，导致兰州市交通形成东西走向交通拥堵，南北走向交通不畅的现状。
　　2.道路供给小于需求。目前，兰州市南北向通行道路数量较多，但东西向通行道路数量短缺“十二五”时期，兰州市城乡基础设施建设实施项目256项，累计完成投资621.05亿元，是“十一五”时期（296.36亿元）的2倍以上。截至2016年3月，市区已建成道路全长1119.74公里，比“十一五”末增加了213.44公里[3]，城市道路拥堵压力逐步缓解，综合承载能力逐步提高。但是，城市道路建设用地依然不足，道路供给远远小于道路需求。
　　3.公共交通路线设计不合理。兰州市公交汽车路线设计不合理、公交汽车运行线路重复，导致公共交通有效利用效率低下，这也是引起兰州市交通拥挤的重要原因之一，以七里河区小西湖立交桥通往晏家坪汽车南站的公交线路为例，该段距离为5公里左右，但经过的公交线路有6条之多，公交线路重复导致公共资源利用效率不高。公共交通路线在人流量大且人口密集的地方稀疏，市民们只能选择其他出行方式，这些都增加了道路的负担。
　　4.城市发展规划滞后。兰州市城市建设发展规划滞后是交通拥堵的重要原因，城市在推进自身建设时也留下了众多引起交通拥堵的隐患。例如兰州市地下交通轨道建设，建设期间围堵城市交通主干道、堆放建设器材、部分道路禁止通行，这些使得原已非常拥挤的道路面积进一步减少，形成交通拥堵点，比如兰州西站。兰州市持续进展的地铁建设工程，以及持续的道路修修补补工程是兰州市交通混乱的最主要原因。再有，兰州市城市地下管廊建設规划混乱，道路被重复挖填修补，进一步影响了正常的交通通行。工程建设特别是城市轨道交通等重大工程集中建设，使城市交通处于一个阵痛期。
　　5.城市功能区定位不明确。城市功能区位定位不明确直接导致了一个城市的交通混乱，兰州市各具规模的各类批发市场杂乱布局在城市中心，这使得货运车辆来来往往行驶在城市主干道，增加了道路通行压力。据不完全统计，截至2016年，兰州全市有81个专业批发市场，许多市场起点低、功能差，他们中的大多数都是扩建的道路市场，没有完整的仓库、配送和信息网络平台[4]。
　　（二）主观原因
　　1.交通通勤者交通安全意识淡薄。现在很多交通参与者交通安全意识淡薄，以自己利益最大化为目的不顾红绿灯、不走斑马线、无视交通法规闯过马路。这造成了行人与司机博弈的局面，还有行人为了方便，不走过街天桥或地下通道，翻越栅栏，这些也是造成交通拥堵的原因。
　　2.私家车、商业点非法占道。由于城市公共停车位短缺，大量私家车无处停放，被迫违规停放在马路上，个体商贩和私人营业主为了招揽生意，在道路两旁摆摊设点进行交易，降低了道路的利用率，严重影响了道路的安全性能和通行质量。
　　二、治理经验
　　（一）拥挤税
　　解决城市交通拥堵问题的一个方法是征收拥挤税，拥挤税使个人出行成本高于个人的意愿支付值，因此个人将不再使用该公路。征收拥挤税有两个好处：一是降低时间成本。实施拥挤税后交通拥堵明显减少，加快了人们的出行速度，减少了出行时间。从图中可以看出，在拥挤税的推动下，个人出行成本从4.33美元下降到4美元，出行者都可以从中节约0.33美元。二是低所得税。拥挤税是政府收入的一部分。征收拥挤税以后，政府可以同时削减部分地方税。因此，拥挤税的特点是收入中立。假设政府把所征收的拥挤税在1 600人之间平均分配，这些人是最初在公路上驾驶汽车的出行者，此时他们每个人的收入税将减少1.84美元。
　　在出行高峰时期，出行需求曲线相对高，个人出行成本与社会出行成本之间的差异将更大，如果在这个时候征收拥挤税会很高。相反，在非高峰期，出行需求相对较低，所征收的拥挤税自然也会相对较低[5]（如图1所示）。
　　在出行高峰期，交通流量相对较大，个人出行成本和社会出行成本之间形成了一个较大的差额（用P点和q点表示）。在此情况下，可以征收较高的拥挤税。在非高峰期，社会成本和个人成本之间的差额在逐渐缩小（用r点和s点表示），因此所征收的拥挤税也会较低[5]（如图2所示）。
　　在出行高峰期，交通流量相对较大，个人出行成本和社会出行成本之间形成了一个较大的差额（用P点和q点表示）。在此情况下，可以征收较高的拥挤税。在非高峰期，社会成本和个人成本之间的差额在逐渐缩小（用r点和s点表示），因此所征收的拥挤税也会较低。 　　（二）道路定价：收费和高承载收费道路
　　新加坡是第一个通过收费控制交通的国家。新加坡自1975年开始实行地区许可证制度（The Area Licensing System。简称“ALS”），在市中心收费区的汽车，每天支付2美元的费用。1998年，电子道路收费系统（Electronic Road Pricing System，简称“ERP”），在新加坡被引入，随拥挤程度的增加，借记卡系统的收费将提高。该系统的特点是拥有28个信号台，在白天这些信号台向进入市中心区的车辆收费[5]。
　　（三）交通补贴
　　交通补贴的基本思路是使小汽车出行的低估价格与乘坐公交车、地铁、火车和轻轨的出行低估价格相等。交通补贴使交通方式向正确的方向变化，它可以相应减少小汽车的出行数量，使交通拥挤程度有所减轻。
　　2002年，来自美国联邦、州以及地方政府的补贴总额是230亿美元，其中140亿美元用于补贴运营成本，其他90亿美元是资金补贴。美国最大的20个交通运营商的旅客费用补贴。数字表示补贴占交通运营的成本的百分比。比如，平均补贴54%意味着，交通运营机构每运营1名乘客（成本平均为1美元），可以得到0.54美元的补贴。一般而言，公共汽车的补贴较高，平均水平为69%，补贴金额从新泽西的57%到波兰特的89%不等[6]。
　　（四）停车定价
　　办公场所制定较低的停车价格使员工开车上班的成本较低。许多企业向员工提供免费的停车设备：企业承担购置停车设备的成本，以此作为商业运营成本的一部分。一个可行的方法是向员工收取停车费，并把收取的停车费用用于提高所有工人的工资，包括合伙乘车的工人、乘坐公共交通工具的工人、步行及骑自行车的工人。这种模式被称为“套现”（Cash Out）方式下的免费停车，它提高了驾车上班的成本，并鼓励工人使用其他类型的交通工具。
　　综上所述，拥挤税、道路定价、交通补贴、停车定价都是发达国家缓解大城市交通拥挤的有效对策，它们都在某段时期为缓解交通拥堵起到了关键作用。它们也各有利弊，但在今天发展中国家制定缓解交通拥挤政策过程中具有借鉴意义。
　　三、治理措施
　　（一）政府的积极行为
　　1.完善交通基础设施建设。政府是城市基础设施建设的主力军，完善城市交通设施建设政府应发挥主导作用。第一，有关部门多去现场、多到实地亲身感受，促进红绿灯的设置更加符合道路的实际情况，在此基础上加强信号灯的管理，调整交通流量、减少拥堵点，政府应该对不合理的公共汽车线路、不合理十字路口、丁字路口的红绿灯进行调整、修改，提高公共汽车、私家车的通行效率。第二，增设大型公共汽车站、增加公共汽车提高运客效率。第三，增设公共停车场，在一些具备条件且确实有停车需便高架桥”，就是给小汽车新建专用高架车道，根据道路情况，可设计双层到四层结构，采用高速公路的单行道行驶模式，在部分路段设置引桥，可分段下桥，解决车辆拥堵问题。采用专用车道后，还可以将原有道路再重新规划为自行车道、公交车道。第四，加快大型公共客货综合枢纽站长建设，促进城内、城际客货运输衔接高效化、便捷化，实现旅客零距离换乘，货车无缝隙衔接。
　　2.根据道路容量决策扩宽道路宽度。容量规则给政府提供了一个经验，即政府以不断拓宽道路，直到拥挤税收入等于道路修建成本时為止[5]（如图3所示），给出了两套成本曲线：一套代表两车道公路，另一套代表四车道公路。ATC曲线代表平均出行总成本，每辆汽车的拥挤税可用个人出行成本与社会出行成本之间的差距表示（对于两车道来说，可用点i和点k之间的差距表示）。平均道路修建成本可用平均总出行成本与私人出行成本之差表示（对于两车道公路来说，可用点j和k之间的差距表示）。对于两车道公路来说，从每辆汽车获得的税收超过平均的道路修建成本，因此该公路的容量将会被扩展。对于四车道公路来说，拥挤税可用点e和点f之间的差距表示，因此道路建设的平均成本相当于拥挤税的道路支付的最优规模。由于在点e处，长期边际成本（4美元）等于边际收益（从需求曲线获得），因此4车道公路更具社会效率。
　　3.加快地铁、轻轨等公共交通建设步伐。为促进城市发展，同时为了进一步缓解兰州的交通压力，2012年6月9日，经国务院批准，国家发展和改革委员会正式发布了针对兰州轨道交通建设规划的通知《关于印发兰州市轨道交通近期建设规划（2011—2020年）》。规划兰州市轨道交通线路为5条，总里程约为181.5公里。2014年3月28日兰州地铁一号线一期工程正式开工建设，总工期4.5年。一号线2018年正式通车试运营。2号线一期工程2016年5月14日全线开工建设，计划2019年9月正式通车试运营。为了让兰州市的交通运输业可持续、健康发展，政府部门应加快地铁、轻轨等公共交通工具建设进度，建设安全、可靠、便捷、高效、绿色、舒适、文明的兰州公共交通服务体系。
　　4.打造智慧型城市——车联网智能系统。2016年10月20日，第一个中国车联网大会在兰州召开。车联网是互联网与现代交通的深度融合，它是通过各种信息传感设备、它是通过各种信息传感设备，无线射频识别技术，利用GPS技术、移动通信技术、无线网络技术、接入技术和网络服务支撑技术，智能化的人车路之间的环境协调，所有车辆的属性信息和静动态信息提取利用信息网络平台的实现。随着兰州机动车数量的剧增，交通问题开始成为制约地方经济社会发展的主要瓶颈。因此，兰州将通过各种信息传感设备，利用无线网络等接入和网络服务支撑技术实现道路智能化，对所有车辆运行状态进行监督并提供综合服务。车联网是智能交通拓展的重要方向，也是有效破解城市交通拥堵问题的有效举措。加快智慧型城市建设步伐，建立有序的交通秩序，运用大数据和现代化监管指挥系统来弥补交通管理上的短板。
　　（二）社会的积极行为
　　1.交通广播引导机动车出行线路。缓解交通压力光靠政府部门积极行动是远远不够，社会中的非政府组织、第三部门、民间组织应该联合起来共同合作，引导机动车驾驶员使用兰州市交通广播，积极主动收听并随时关注兰州市城市道路机动车数量状态，选择合理的出行线路。机动车主及时对市交通广播电台反馈，交通广播向机动车主传递最新的道路拥挤信息。这样，个人与社会形成良好互动，可以有效缓解交通拥堵。 　　2.志愿者协助指挥交通。社会志愿者组织应该联合兰州市各大高校、社区，组织志愿者协助交警指挥交通。志愿者在交通繁忙的路段对过往的行人和机动车不文明的交通行为进行劝导，提高行人和机动车遵守交通规则的意识，倡导行人和机动车文明、安全出行。
　　3.举行交通安全日宣传活动。2012年公安部决定把每年的12月2日定为全国“交通安全日”，在“交通安全日”倡导机动车辆遵纪守法、安全出行。市政府应联合各部门、社会志愿者组织等大力宣传“交通安全日”，鼓励各界人士积极参与，增强市民文明出行意识，安全出行。通过一系列的促销活动，形成抵制交通违法行为、人人践行文明交通、全社会共建共享文明出行、良好习惯。
　　（三）个人的积极行为
　　1.强化交通安全意识，遵守交通准则。公民应该认真学习交通安全法律法规、遵守交通法规、增强强安全意识、树立交通安全、文明功德。过马路自觉遵守交通规则，红灯停、绿灯行，走人行横道，不横穿马路，不与机动车抢行。驾车者不闯红灯，不非法占道，不乱停放机动车。
　　2.倡导集约化方式出行。公共汽车承担了一个城市主要的客运任务，为进一步减轻道路通行压力，应该有更多的人参与并选择公共交通工具，集约化出行。地铁站点、公交站点、居民区、商业区、公共服务区等提供的单车车共享服务，在交通拥挤的大城市共享单车完美解决了“城市最后一公里”的困扰，而且使用简单、收费便宜。因此，应该倡导集约化的出行方式。
　　参考文献：
　　[1]  甘肃省人民政府.甘肃年鉴（2016）[K].北京：中国文史出版社，2016.
　　[2]  蒋凌.让兰州之名在世界更响亮[N].兰州日报，2015-11-02.
　　[3]  張小燕，沈洁.兰州市区建成道路全长1 119公里 兰州城乡基础设施实现新跨越[N].国内资讯，2016-03-01.
　　[4]  陈炜.主城区专业市场亟待实现出城入园[N].兰州日报，2015-02-08.
　　[5]  阿瑟·奥莎利文.城市经济学[M].周京奎，译.北京：北京大学出版社，2015：229-235.
　　[6]  Ian Parry，Kenneth Small.Should Urban Transit Subsides Be Reduced？[J].American Economic Review，2009，（99）：700-724.
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