会计在河长制考核中的应用
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[提要] 各地河长制考核重过程、轻实效，无法实现差异化、定量化考核。会计为绩效评价提供信息和方法。当前水管会计制度和水资源核算探索为河长制考核中会计方法的应用提供了基础。利用会计比例分析、比率分析等方法，结合治水投资、水资源资产等核心指标，能够实现对河长制的差异化、定量化考核。
关键词：河长制;考核;会计;水资源资产负债表;差异化
基金项目：江西省高校人文社科项目（JJ17121、GL17249）;江西省水安全与可持续发展软科学研究基地项目（17JDZD03）
中图分类号：F23 文献标识码：A
收录日期：2020年3月19日
2018年6月底我国全部建立了河长制，河长制如何实行差异化考核、量化考核指标是河长制落到实处的关键，而当前各地河长制考核中以汇报检查为主，侧重过程考核，难以实现真正的差异化、定量化。会计以一套成熟的核算理论和方法，全面、系统的反映企业经营活动，为信息使用者考核和评价企业经营活动和绩效提供了工具。通过会计信息只需要关注少量的核心指标即可横向、纵向评价不同行业、不同所有制背景的企业。会计在绩效考核中的应用能够为河长制差异考核提供借鉴。
一、河长制考核的问题
河长制中考核问责是压实责任的关键一招，要针对不同考核对象研究制定差异化考核办法，量化考核指标。但在各地实践中，普遍存在考核以汇报检查为主，侧重工作过程，对成效考核不够，难以实现中央要求的河长制实行差异化绩效评价考核。
（一）考核内容侧重工作过程，成效考核不足。从全国各地公开的河长制考核制度来看，河长制考核指标以河长制度建设和工作开展等工作过程指标为主，较少考虑工作实效。2017年，贵州省河长制考核内容共18个方面，以制度建设和工作落实为主;山东省从制度方案制订、组织体系、考核机制、督导检查和宣传培训等6个方面进行考核。这些省份的考核内容和指标均以制度建设和落实为主。在河长制建立之初，以制度和能力建设为主进行考核未尝不可，但我国河长制全面建立之后，众多地区依然以工作过程为主进行考核。
2018年安徽省省级河长考核以河长制5项主要任务加上体系能力建设、执法监督共7个方面，共28个细分指标，反映工作成效的量化指标不足一半。2019年，湖南省河长制四项考核重点：河长履职、河长办工作、重点任务完成情况、河湖治理成效，前三项均是过程性考核，而成效考核包括：断面水质达标情况、开展样板河湖建设、第三方评估，仅有水质达标率是可量化可比较的指标。同年，江西省河长制考核中，在总考评得分中河长制工作和水环境质量的分值比例是7∶3，考核内容也是以河长制工作过程为主，水环境质量等工作实效分值较低。而山西省的考核项目包括：制度落实情况、河长履职情况、目标完成情况、日常工作配合度等四部分，目标完成效果在评分比例中只占30%，另外70%则主要是工作过程指标。综上，从考核内容和指标上来看，各地河长制考核以工作过程为主，对工作成效考核不够，而且考核指标难以量化。
（二）考核方式侧重汇报检查，实效检测不足。在考核方式上，当前各地河长制考核主要以听取汇报、实地查看、查看资料等方式进行。河南省的河长制考核方式包括实地查看、听取汇报、查阅资料。山东省河长制建设验收方式包括听取汇报、查验资料、质询。宁夏的河长制考核方式则有工作汇报、现场检查、查阅台帐资料、召开座谈会等。山西省采取工作汇报、现场检查、查阅台账资料、召开座谈会等方式进行考核。河北省采取听取汇报、查阅资料、现场检查和走访调查等方式进行了实地核验。
工作汇报、现场检查和资料查阅能够反映工作痕迹和工作过程，但现场检查能够直接检查工作效果之外，其他方式只能考核工作过程。而且工作汇报和资料查阅难免会出现以文件考核文件，出现人为偏差，使考核结果因人而异，影响河长制长效作用的发挥。综上，当前河长制考核与差异化、定量化考核的要求差距较大。
二、绩效评价中会计的应用
会计能够提供反映一个单位财务状况和经营成果的经济信息。企业经营和财政支出绩效评价均以会计信息和方法为主。财政支出绩效评价中，常用方法成本——效益分析法、最低成本法等本身就是会计分析方法。而功效系数法、公众评判法等则通过社会调查，作为辅助方法，弥补会计评价方法的不足。
当前国内外常用的企业绩效评价方法：经济增加值、杜邦分析法、沃尔评分法、平衡记分卡等均以会计数据为基础。经济增加值指税后净营业利润扣除投入的全部资本成本。杜邦分析法以净资产收益率为核心，通过分析资产净利率和权益乘数，评价企业经营结果。沃尔评分法以流动比率、存货周转率等指标与行业比较评价企业经营行为。以上评价方法均依靠会计方法和信息，被视为会计方法。而平衡积分卡增加了客户、学习等非财务指标，但仍离不开财务指标等会计内容。
目前，数理统计方法也被用于企业经营和财政支出绩效评价，常见数据包络分析法、主成本分析法、层次分析法、模糊数学法等都离不开会计数据。因此，当前企业经营和财政支出等绩效评价均以会计信息为基础，利用或结合会计方法进行评价。特别是企业绩效评价以利润率为核心，无论行业、地区和所有制背景的不同，企业绩效均可以利润率进行评价，其他指标则是辅助指标。
三、会计用于河长制考核的基础
河长制的主要任务包括：水资源保护、岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复。水资源保护是河长制的中心任务和目的，岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复都是为水资源保护服务的。因此，对河长制考核实质上是对主要任务的考核。岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复等都依托水治理工程或者项目开展。水资源保护效果体现在水资源数量、质量的变化上。当前，水管会计制度和水资源核算为河长制考核提供了信息基礎。 （一）水管會计为治水项目考核提供了基础。水利工程管理单位（简称：水管单位）作为生产性事业单位独立经济核算，实行企业管理，水利部和财政部制定了水利工程管理单位会计制度等专门会计制度。水管单位是岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复等治水工程的主要单位，其会计核算信息，特别是对相关工程和项目的会计信息，为治水工程绩效评价提供了基础，可以利用成本——效益分析法、最低成本法等方法对治水工程项目绩效评价。
（二）水资源核算为水资源保护考核提供了基础。2012年澳大利亚颁布了水核算准则、2013年我国开始探索编制自然资源资产负债表。诸多学者提出建立我国水会计，利用会计理论，结合水资源实际情况进行水资源会计核算。其中，将满足一定技术标准，可以被人类直接利用的水资源作为水资源资产，而将被污染的、无法被人类利用的水资源作为水资源负债，对水资源资产和水资源负债的增减变动情况进行反映。水资源会计核算为水资源保护效果评价提供了信息基础。水资源资产负债率可以直接反映河流的水资源质量水平。
四、基于会计的河长制考核
会计核算能够提供治水工程和水资源的信息，为河长制量化考核提供基础。利用会计分析中常用的比较分析、比率分析和因素分析等方法实现对河长制的差异化考核。
（一）工作过程的考核。河长制的核心目标是保护水资源，岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复作为具体的工作举措，能够反映河长制的工作过程。各类治水工程的总投资、净投资和治水工程总资产可以作为核心指标。利用比率分析法分析单位水资源、单位流域面积的治水总投资、净投资考核河长的实际工作过程;利用因素分析法分析各级政府财政投入在治水总投资和净投资中的比例，反映各级河长的工作力度。
（二）工作成效的考核。河长制的工作成效在于水资源保护，通过水资源核算以流域水资源资产作为核心考核指标。通过比率分析法分析单位流域面积内水资源资产存量、单位水利工程资产的可用水资源资产增量、水资源资产负债率等考核河长制工作的成果。
这些指标和方法定量的评价不同河流的水治理工作和成效，并通过比率分析将各类考核指标标准化，排除了河流规模、流域大小等因素的影响。利用比较分析法通过纵向、横向比较各类指标的变动情况，能够用相同指标的不同标准实现对所有河长的差异化考核。这些考核指标和方法无需汇报检查和各类佐证材料，只需要据实反映的核算信息，可以排除了人为因素的干扰，真正做到公平、公正。
综上，会计提供的信息和方法是企业运营和财政支出绩效考核的核心工具，同样能够用于河长制绩效考核中，有效解决当前河长制考核中重过程、轻实效，无法差异化、定量化的问题。
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