PPP项目风险分担理论研究
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作者:王娜娜
摘要：当前中国的PPP市场需求旺盛，但在运用PPP模式实施项目时不可避免的会遇到一些风险，而PPP模式运用的成败关键在于对风险进行有效的分担。文章首先在前人研究PPP 模式的理论基础上进行归纳总结，并针对PPP项目所涉及的风险分析风险分担机制，提出应对措施和改进方法，使PPP项目更好地应用进社会公共基础设施建设中。
关键词：PPP模式;风险分担;运行机制
一、PPP模式相关理论
PPP 模式也叫政府和社会资本合作模式，是政府通过竞争性磋商方式选择政府所需的合适的具有很强业务能力的社会资本，双方通过签订合同，确定责权利等关系;政府根据社会资本提供的公共服务，向其支付相应的价格，保障社会资本能获得合理的利润。在融资方面，期望通过融资私营部门资产和政府支持融资力度产生未来收入和收益资产的分析，PPP模式引入民营资本，以减轻政府财政，也给民间资本一定的效益，改善公共服务基础设施项目运作的效率和质量，公共和私人机构在项目中共同参与以达到“双赢”的目的。与此同时，私营部门在这种合作关系中发挥创造性和主动性，创造利益。PPP模式的特点可概括为以下三点：公私部门融资相结合、通过单一合同包含项目所有阶段、促进政府职能的转变。在公共产品和服务的企业上私营部门参与有着悠久的传统，但PPP超出了私人承包商的传统范围，PPP让私营部门得到特许期的长期设施，对特许期的控制权被预先确定，其对项目的建设和运营的所需负的责任在移交给公共部门之前。在特许权期限内，私营机构的付费方式是通过使用费或政府部门分期支出的可用性，实现投资的期望回报率，从而公共部门应承担的责任和风险合理补偿和奖励转给私营部门。PPP广义上讲包括PFI，PFI 是PPP的一种具体模式，从基本模式方面来看，PFI基础设施建设中使用的更多;以私营融资为主导，从合作关系方面来看，PFI中政府与企业是垂直关系居多，即企业独立建造和运营一个设施的权利是由政府授权，而不是政府与企业建立合作以进行建造和经营;从设施类型方面来看，PFI应用于单体设施居多;从应用行业方面来看，PFI项目本身可以被应用到更多的商业投资和利润恢复自我清算的项目。
二、PPP模式的效用性分析
PPP模式最具代表性的效用是实现物超所值。PPP模式的效用性具体来说表现在以下三方面。
1. 节约政府资源。通过允许在提供公共服务的同时私营部门参与PPP模式，使得政府债务和融资成本有效的降低，并且在社会教育、公益等社会领域投入部分财力资源，完善公共设施和优质公共服务。借助PPP模式的无限融资能力，容纳私营部门闲置资产，加快公共服务的巨大融资需求推广，为整个社会创造效益。
2. 风险转移和分担。PPP项目涉及很多参与方，对于风险管理，他们都有自己的优势，基于相同成本的情况，在承担风险管理效率方面，当私营部门比政府部门高时，政府可以选择将某些风险转由私营部门分担，继而降低项目的总体成本。对于一个项目，不同的参与者有着不同的原因，政府机构的重点是为了避免成本过高的风险，而私营部门是为了得到投资带来的收益，这也就使得在两方参与的项目所涉及的风险中，风险的转移以及分担的不同。
3. 激励创新。在项目招投标阶段，所采取的策略是：在招投标程序中通过获取创新的技术方案以降低项目成本，同时决策者可以准确地控制整体效果并提供策略。而且，针对不可预见的风险，各个参与方都会有不同的解决方案，从中也就可以选择出创新性方案。
三、PPP项目风险分担机制
（一）PPP项目风险分担的原则
PPP项目中所涉及的各个合作方都有着各自不同的利益，因为利益不同也就意味着对于每个合作方即利益主体所要承担的风险不同，所以要针对各个风险去确定相应的承担方，制定合理的分担方案，并建立相适应的风险分担机制。考虑到项目具有投资数额大、建造和运营周期长、期间不确定性因素、风险承担主体之间的复杂关系等特性，因此，在进行风险分担过程中应主要参照下面几个原则。
1. 公平原则。主要指公平的公共和私人的契约自由的原则，合同公正为先决条件，以确保充分公正的合同，和此合同产生的法律后果，从形式到实质、到结果的全系列公正。为了保证平衡的风险分担，均衡合同中规定的权利和义务，强调平衡合同派生出的风险权利和义务。既关注因风险承担获得风险收益的合同标的，也关注合同的主体可能遭受的损失。
2. 风险由最有控制力的一方承担。公共和私人各方签署特许经营协议之前，我们应该分析可能发生的，对风险承担主体谈判的风险。由于政府与私营部门对风险的管理控制能力范围的不同，由政府控制的更合适政治和法律关联方相关的风险，以及一些私人投资者的风险，直接关系到由私人承担自己的利益部门比较合适，而一些风险是难以界定的，由于公共和私人部门共同引起的风险，由双方共担。
3. 承担风险与收益对等原则。如果一方是由于假设所获得的利益最大的受益者承担一定的风险，风险应该由其承担。各方对于风险的承担能力与其获得的回报应该是对等的。但在实际操作中，风险是很难获得与收益精确匹配的结果，所以在具体执行中让双方达成风险分担与收益分配能够得到满意的局面就可以。
对于很多项目来说，在进行风险分担时会根据自身项目情况综合考虑多个原则，某些项目在风险分担时主要按照风险由最有控制力的一方承担的原则。即公共和私人各方签署特许经营协议之前，应该分析可能发生的，对风险承担主体谈判的风险。由于政府和私营部门的管理和风险控制能力范圍的不同，由政府控制的更合适政治和法律关联方相关的风险，以及一些私人投资者的风险，直接关系到由私人承担自己的利益部门比较合适，而一些风险是难以界定的，由于公共和私人部门共同引起的风险，由双方共担。
（二）项目风险分担运行机制 风险分担机制PPP项目是基于寻求分担风险的项目实践，用风险分担的一般规律形成一套合理的制度。从静态的角度来看，风险共担的机制是通过该系统，以反映参与该项目和单个项目的参与者与整体项目之间相互协调，双向互动的方式。构成这种系统的几个方面的因素就构成了风险分担机制。
1. 风险分担主体。风险分担的主体是在所涉及的风险下期望收益受影响的参与者。风险分担确定主体，它必须基于专业的风险评估和参与者目标分析的基础上，并根据评估的结果，与参与者相关联程度，以确定风险共担体风，其中包括的有风险对象的直接作用，和其他的风险发生间接影响其利益的参与者。准确识别各个风险分担主体是PPP项目的风险得到客观合理分担的一个重要前提。
2. 风险分担决策动因。促使风险分担主体进行分担决策的内在原因就是分担决策动因。必须有一些风险分担的主要因素在风险分担决策时必须考虑的。这些因素反映着分担主体的性质，主体参与PPP项目的根本目的也是对这些因素进行辨识，从而决定了主体共担决策的方向。
3. 行为导向制度。行为导向制度是提供PPP项目风险分担参与者所期望的方向和行为模式。在PPP项目，分担主体基于风险决策动机所做出的分担决定在所有方向上都有可能，这并不总是最有效的分担风险、最大限度风险收益风险共担的目标，这需要参与者培训并建立统一的风险分担目标值。行为导向强调面向行动的总体概念，长期的和集体的思想观念，这些观念的目标是实现PPP项目和计划参与服务的长远利益。借用人力资源管理学的激励方式，PPP项目可以建立一个类似的措施系统：奖励合作，反对内讧;奖励积极参与风险控制;对风险和收益果断和有效的行动进行奖励，而不是无用的分析;重点奖励整体利益，而不是仅关心个人的利弊得失等。这些措施可以鼓励风险分担参与者以积极的态度分管风险。
4. 行为归化制度。行为归化指的是一种处罚，这种处罚是因为分担主体对分担行为上进行的同化和与行为规范相违背亦或达不到规定要求引起的。因为PPP项目具有投资数额大、建造和运营周期长、参与者很多等许多特点，各方参与的风险分担的过程中合作，共赢的大局观念尤为重要。因此，除了项目的参与需要谨慎的选择，有必要建立相应的行为归化制度，以确保参与项目的各个参与方队该项目作为一个整体项目的其他各方的善意的行为。参与者经济实力雄厚，经营范围，程度，价值观念等方面参与该项目的缔约方有着各自的特点，因此，决策的风险是不与其他参与者和整个项目的利益有着必然一致的规定，甚至导致造成破坏性影响。所以，在分担中建立行为归化系统，使PPP项目风险分担的价值观和目标这两个因素逐渐向着同一方向趋向。实现允许风险分担主体都能按照正常合理的行为对自身进行约束的目标，从而有效的落实项目风险分担结果。
以上四个方面内所提到的制度和规章全是组成PPP项目风险分担机制的要素，四个方面所涉及的全部要素就是本文所提到的对于风险的分担机制。其中，具体的执行者是风险分担主体，在执行的过程中决策因素是发动行为不可减少的，而行为导向和归化这两个对风险起着规范、制约以及导向的作用。
四、风险分担机制设计
在全面充分地理解风险分担机制内涵的基础之上，针对某些需要风险管理的PPP项目，结合具体项目风险的特点以及风险分担过程，可以进行相应的风险分担机制设计。本文主要从行为导向制度和行为归化制度两个方面来设计风险分担的内在机制，以使风险分担方案能够在实践中成功运用，共同在风险分担主体中产生积极作用。
（一）风险准备金制度设计
风险准备金是指建立基础设施PPP项目前为了确保资金充足，预先设定的资金。在协调基础上，项目的各参与方按照预期收益一定比例的支付。对事故造成的损失进行补偿风险预备金的主要用途，各方出资比例如下：
Mi=γi×Wi
M=Mi
式中γi为支付比例，M为风险准备金总额，Mi为各个参与方支付的风险准备金总额，Wi为各个参与方的预期收益。
（二）经济损失承担制度设计
给一个项目划定责任的时候需要清楚风险因素归属于哪一方，风险分担的主要目的是在事前估计风险控制成本的范围内，将风险发生的概率降到最低，将风险造成的损失降到最低，由于一些项目的风险因素存在很大的不确定性，一些风险承担者可能会故意忽视风险控制的责任，最终导致损失。因此，在工程中合理设计风险经济损失承担制度是十分必要的。由此，这种制度可以限制每个参与者的风险控制。
（三）政府激励措施
在PPP项目中，項目重要参与方是政府同时也是该项目的最终所有者，其需要建立决策，所以在实践中，政府为了保证项目顺利实施经常需要对项目中的其他参与者采取一些奖励措施。
五、总结
综上所述，PPP模式运用的成败在于对风险进行有效的分担。在项目开始前到最终实施上会都会遇到不同的风险，各类风险都可能会造成很大的损失。因此在PPP项目的风险分担中，必须重视各种风险，针对项目的具体特点选取最适合的分担原则及所需要采取的最合适的措施。并提出完善的风险分担对策，由各相关方共同分责，有效分担应有责任与风险，确保PPP项目成功实施。
参考文献：
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[4]邱敏.BOT项目融资方式及其风险分析[J].中国集体经济，2019（03）.
（作者单位：昆明理工大学管理与经济学院）
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