PPP项目风险及应对措施

作者:未知

  摘 要:PPP模式作为一种新的建设模式,从2013年提出,到2017年以后行业又整体进入“冷静期”,近期财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号),政府从控制风险的角度对PPP项目的监管和规范越来越严格。文章以社会投资人的视角,针对PPP项目存在的风险及防控措施进行简要分析。
  关键词:PPP项目;风险;风险防控
  1 国内PPP发展
  1.1 第一阶段:萌芽阶段
  2013年党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施投资和运营”,到2014年之前针对PPP的相关法律法规体系尚未建立,仅限于国务院行政法规、部门规章及规范性政策文件中包含部分涉及特许经营或者招投标的相关规定,PPP处于萌芽阶段。
  1.2 第二阶段:发展阶段
  自2014年以来,在中央大力推广运用政府和社会资本合作模式的背景下,国务院与各部委相继发布了几十份关于PPP业务的规范性政策文件,有力推动了PPP项目的实施。
  1.3 第三阶段:冷静阶段
  自2017年上半年以来,为保障PPP项目健康有序开展,发改委、财政部、国资委等从“控风险”的角度陆续出台一批规范性文件,PPP项目进入冷静发展阶段。
  2 PPP项目风险及应对措施
  PPP项目资金投入大、实施周期长、利益相关方多,相较于传统招投标项目,其面临的风险种类多且复杂。现以PPP业务全生命周期为主线,面临的主要风险概括为:①法律政策风险、②合法合规风险、③融资风险、④项目公司设立及治理风险、⑤项目建设风险、⑥运营维护风险、⑦退出和移交风险、⑧不可抗力风险、⑨项目争议风险等。结合社会投资人特点,现仅就法律政策风险、融资风险、项目建设风险、运营维护风险进行分析。
  2.1 法律政策风险
  2.1.1 风险内容
  法律政策风险主要包括了法律政策变更风险、法律风险分担机制不明确风险等。
  (1)法律政策变更风险:主要是指由于頒布、修订、重新诠释法律法规、政策文件等而导致项目的合法性、合同的有效性、合同条款的可执行性等发生变化,从而对项目的建设和运营带来不利影响,直接或间接导致项目中断或者失败的风险。
  (2)法律风险分担机制不明确风险:是指根据适用法律的规定或者PPP合同的约定,PPP法律风险的承担主体不明确,使得社会资本方承担更多风险。
  2.1.2 应对措施
  (1)社会投资人应选择规范的PPP项目,规范且优质的项目受政策变更影响较小,在项目决策的过程中应紧跟政策导向,选择优质项目进行规范化运作。
  (2)在项目运作过程中,加强同政府方的沟通,积极寻找合法路径,化解政策对项目的不利影响。
  (3)在合同谈判的过程中,建议在合同文本中增加对“适用法律”的定义,明确约定PPP合同中所指的“适用法律”包括那些规范性文件。
  (4)根据《PPP项目合同指南(试行)》(财金156号)中的风险分配原则,建议在风险分配条款中明确约定法律变更风险由政府方承担,并明确约定社会资本方可延长工期、获得补偿、提前终止等法律后果,力争风险分配的公平合理。
  2.2 融资类风险
  2.2.1 风险内容
  (1)项目融资无法落实或不能及时到位风险。PPP项目融资无法落实或不能及时到位风险是指社会资本方未在PPP合同中约定的融资交割期限内完成项目融资,从而影响项目正常实施的风险。
  (2)项目融资需要股东担保风险。该风险指的是金融机构在为PPP项目提供融资时,要求项目公司股东提供一定的增信措施,从而引发融资难度增加、股东资产受限等风险。
  2.2.2 应对措施
  (1)社会投资人应当积极拓宽融资渠道,降低融资风险,逐步转变主要依托项目通过银行贷款的融资理念,通过长期贷款与短期贷款结合,银行贷款、保险资金、基金等多方式解决融资问题;
  (2)在项目的运作和推进过程中,注重项目的合规性和完备性,同时完善项目审批、招投标、成立项目公司等各项流程,以满足金融机构审查要求。
  (3)积极与政府方、金融机构协商谈判,尽量争取运用项目公司的资产或收益权等为项目公司融资提供增信担保,以排除股东方的担保责任。如果确有必要由股东提供融资担保,社会投资人应与项目公司各股东按照出资比例共同担保。
  2.3 项目建设类风险
  目前国内PPP项目的社会投资人主要为施工企业或有施工企业参与,因此项目建设类的风险是社会投资人可能接触到最多的风险。建设类风险如下包括以下内容:
  2.3.1 土地征拆风险
  因征地拆迁工作所涉及的土地、房屋构成复杂,涉及人员众多,征拆时间不受控,征拆资金未能及时到位,政府征拆工作力度不够等因素的影响,实践中征拆进度迟延和征拆成本超支的情况时有发生。
  应对措施:
  (1)在投标前,对项目土地现状做好摸底。就项目的土地现状、征拆难度、拆迁成本进行详尽的了解和摸底。
  (2)在合同中明确规定土地征拆义务方,通常为项目所在地政府。
  (3)在合同中约定征拆费用上限、征拆具体时限,规定发生征拆迟延时,工期相应顺延并应给予社会资本方相应费用补偿。
  (4)履约过程中,做好拆迁进度管控,确保资金专款专用。
  2.3.2 概算调整风险
  概算调整是指对初步设计阶段计算工程投资与造价的设计文件中确定的工程费用进行调整。概算调整的原因通常为:增加建设内容、材料价格上涨、设计变更及提高建设标准、概算错漏项或少算及其他原因。因此,不应将项目超概简单地规定为社会资本方责任。   应对措施:
  (1)在合同中約定因设计变更等原因致使概算调整的,政府方应积极协助办理调概手续的义务。
  (2)在项目实施过程中,及时索取并妥善保管设计变更确认文件等概算调整的支持性文件。
  2.3.3 审计、结算风险
  PPP项目中,审计是指审计机关对项目全程进行审计,并出具审计意见的行为。《审计法》、六部委 25号令及相关法规政策规定:政府投资和以政府投资为主的建设项目应进行审计监督。因此,政府方一般会在招标文件或PPP合同中规定以审计结果作为结算依据,此时便产生了项目的审计结果与项目实际成本不一致的风险。
  审计风险通常表现为:(1)部分成本不被审计认可的风险。(2)因审计材料难以备齐或审计结算时间拖延,致使款项支付迟迟不能到位的风险。
  应对措施:
  (1)在合同谈判过程中,明确政府方及时审计的义务。
  (2)约定由双方共同聘请第三方社会审计机构代替政府审计机构进行审计。
  (3)建设过程中,做好验收、审计材料的管理为后续审计和结算做好准备。
  (4)强化过程跟踪审计,将审计风险分散到整个建设期。
  2.3.4 工程变更风险
  工程变更通常会导致投资总成本发生改变、增加社会资本的投资总额,影响建设工期和PPP项目稳定性,从而加大社会资本方或项目公司的风险,降低社会资本方的投资回报。
  应对措施:
  (1)在合同谈判中,明确规定工程变更情况下,工期顺延及费用承担条款。
  (2)在PPP合同中明确约定工程变更的具体程序,并考虑程序设置的合理性。
  (3)建设过程中,做好合同管理工作。应积极要求政府对发生的工程量及费用的变更予以确认,重视变更所涉及的资料的完备性和及时性,为项目的结算等后续工作做好充分的准备。
  2.3.5 工期延误风险
  工期延误是指项目未能按照合同约定的计划如期完工、验收并办理相关手续。实践中,工期延误的原因有以下几种:
  其一,政府方征拆进度滞后;其二,社会资本方或项目公司未能妥善安排工程施工,合理配置生产资源或出资未及时到位等原因致使工期延误;其三,不可抗力、第三方责任等其他原因致使工期延误。
  应对措施:
  (1)在合同谈判过程中,准确界定建设期、运营期的起止日,并明确工期可顺延事项。
  (2)事先对工期延误易引发争议的事项,如误工费用的承担与计算,补贴年限、单次补贴额度、建设期补贴起付时间、工期顺延的期限、补偿金额等,作出合理且明确的规定,以有效避免纠纷。
  (3)优化资源分配,妥善安排施工计划,降低窝工、人料错配等风险发生的可能性;定期检查工期,建立工期风险预警系统。
  (4)出现可顺延工期事项,应及时向政府方确认。
  2.4 运营维护类风险
  2.4.1 运营期变化的风险
  运营期限的延长与缩短是指项目实施过程中受某些原因影响,项目既定的运营期限被延长或缩短。若运营期缩短,则可能影响社会资本方预期回报的按期收回;若运营期延长,则影响社会资本方在期待时间内的退出。
  应对措施:
  (1)社会投资人应尽量争取将运营期与建设期的起算分别设定,避免将二者捆绑在一起,从而使得运营期因为建设期的变化而被缩短或延长。
  (2)对影响运营期变化的因素应预先识别并在合同中对相关风险予以安排。
  2.4.2 使用者付费风险。
  在采用使用者付费及可行性缺口补助付费机制的PPP项目中,社会资本方的投资回报与项目最终用户的使用量及付费定价密切相关,若市场需求不足、价格定价偏低,社会资本则存在收益不足风险。
  应对措施:
  (1)针对需求量不足的问题,项目可研阶段要先对项目需求量进行科学、审慎测算,必要时可委托专业机构进行预测。
  (2)对于定价偏低的风险,建议首先同政府方确定项目的定价标准,以使项目的定价相对可控。其次,建立调价机制,明确在项目的使用量不足,或使用者付费定价偏离于实际时,社会资本可启动合同中的调价机制,及时止损。
  3 结语
  社会投资人在选择PPP项目时,应优选符合国家政策、规范运作、收费来源有保障的项目,同时企业内部建立完善的内外部审批决策流程和风险应对机制,减少PPP项目实施过程中的风险,保证企业的合理收益。
  参考文献:
  [1]财金[2014]76号文.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知.
  [2]赵超强.建筑企业PPP项目风险管理的思考分析[J].工程技术:全文版,2016,(11):70.
  [3]马威,胡志浩.我国基础设施采用PPP模式的研究与分析[J].财政部财政科学研究所,2013,(09):49-51.
  [4]秦玉秀.PPP全流程运作实务[M].北京:中国法制出版社出版,2017.
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