PPP模式下养老项目的风险分担研究
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摘要：风险分担是PPP模式下养老项目取得成功的关键性因素。首先对PPP模式下养老项目风险分担的理论进行了阐述，然后从宏观、中观、微观三个方面将PPP养老项目的风险进行了识别，最后分析了风险分担的方式。
关键词：PPP;养老项目;风险分担
中图分类号：F27文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.08.027
1引言
当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段。预计到2020年，我国60岁以上老龄人口将达到2.55亿人左右，约占总人口的17.8%，老龄人口呈现出数量大、发展快、高龄化、空巢化等特点。老龄化程度的加重，使我国养老服务的质量和数量面临着严峻的挑战，但是我国的养老机构发展却面临着供不应求和服务质量较低等诸多问题。为此，国家出台政策积极鼓励民间资本通过PPP模式参与养老项目的建设和管理，将政府资源与社会的力量结合起来，取长补短，提高公共产品和服务的供给效率和效益。将PPP模式应用于养老项目的建设，有望解决其在发展中面临的问题，符合国家发展以及应对人口老龄化的趋势和规律。但由于养老项目情况复杂、项目周期长、投资大、收费机制复杂、利润空间有限、参与主体多等诸多因素使得PPP模式应用于养老项目的建设过程中风险较一般项目要大，且风险因素错综复杂。因此，对项目进行充分识别并实现风险的合理分担成为项目成败的关键所在。
2PPP养老项目风险分担理论
2.1风险分担的概念
风险分担是PPP项目的核心内容之一，它是将可能会导致PPP项目损失或收益有关的各种不确定因素在项目参与者之间进行划分，将项目风险和对应的回报进行匹配。合理的风险分担可以使PPP项目更加地物有所值。
2.2PPP项目风险分担的主体
PPP（Public Private Partnership），即政府与社会资本合作，是基础设施建设和公共服务提供中的一种运作模式。其本质是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，是在政府和社会资本之间建立的利益共享、风险共担、协同管理的长期契约关系，是市场与政府协同合作的产品。PPP养老项目的建设思路通常是由政府部门和社会资本签订PPP合同，共同组建项目公司，由项目公司承担新建养老项目的投资建设和运营管理，待特许经营期满后，项目公司终结并将养老项目资产及权力移交给政府。因此，项目风险将在政府和社会资本双方主体之间进行分配，政府方和社会资本方是风险承担的两大主体。
2.3PPP项目风险分担的原则
（1）风险有效控制原则。风险有效控制原则是最被广泛接受和认可的风险分担原则，它是指在风险分担过程中应当由对风险最有控制能力和管理预防能力的一方承担，或者由对风险有很高承受能力和所消耗成本最小的一方承担。某一方对某一种风险最具有控制力，意味着其对该风险最具预测和承担的能力，通过风险管理措施能够有效降低风险发生的概率和发生时的损失，保证了项目风险控制成本的最小化，将风险交由对其最有控制力的一方主体去承担，可以实现项目最优的风险管理结果。
（2）风险收益对等原则。在市场经济环境下，社会资本方参与项目并承担风险的目的就是获取收益，因此风险分配时既要考虑社会资本方对承担风险所付出的成本和损失，又要尊重其获得与承担风险相匹配的收益权利。该原则不仅可以体现公平的原则，而且可以在一定的程度上激励社会资本方应对风险的积极性。
（3）风险上限原则。项目的实施过程中，某些风险可能会出现超出预期的变化或其带来的损失远超预估值，当出现这种情况时，不能由某一方单独承担无限大的风险，否则会影响风险承担者后续工作的积极性。在PPP养老项目中，公共部门不可将损失过大的风险完全转移给社会资本方，而是要根据其财务实力、技术和管理能力等因素设定其风险承担上限，保证风险分配结果处于其控制范围之内。否则，一旦让其承担超出控制能力的风险，必然导致其提供养老设施或服务的效率降低和成本的增加，对项目的后续开展产生不良影响。
3PPP养老项目的风险识别
风险识别是风险分担的首要环节，只有对影响项目实现的潜在风险因素进行系统的识别，才能对风险进行合理的分配。本文参考学术界对PPP项目风险类型的多种划分方法，将PPP养老项目的风险按照风险特征分为宏观风险、中观风险和微观风险。
3.1宏观风险
宏观风险来自于项目外部环境，不以项目参与方行为而转移，超出项目公司控制范围之外的风险。一般宏观风险分为以下几类：
（1）政治风险。国家或行业的政策调整、制度的变更、政府战略规划变化等都会引发政治风险。目前，政府对民间资本参与养老项目给予了大力支持，营造了良好的政策环境。但在养老服务项目的实施过程中，国家及地方的相关PPP政策法规、养老规划和行业规范等都可能会有所变动，对项目產生正面或负面的影响。另外，政府拒绝履行合同责任和义务，不合理的干预以及拖延项目审批程序等方也会引发风险。
（2）经济风险。PPP养老项目在实施过程中，国家或地方的经济变动，如利率、通货膨胀、消费水平、融资市场环境、物价水平等都会对项目成本产生直接影响，从而影响项目收益。
（3）社会风险。社会养老观念、地区差异等对PPP养老项目的实施会产生不确定的风险。所以，必须对项目所在地的社会环境做出准确的评估和判断，否则极易导致项目的失败。
（4）法律风险。PPP养老项目还处于初步发展阶段，相关的法律法规还不健全，法律体系也不完善。目前存在很多无法可依的状况，从而对项目的实施造成一定的风险。
（5）不可抗力风险。从我国的大环境来看，社会性质的不可抗力（如罢工、暴乱、战争等）几乎可以忽略。自然性质的不可抗力可能会对项目的建设产生一定的风险。 3.2中观风险
中观风险是项目自身的风险，PPP养老项目的中观风险按照执行阶段划分主要包含以下内容。
3.2.1项目前期阶段风险
（1）项目决策风险。该阶段是决定PPP养老项目能否实施的决定性阶段，项目建议书策划、可行性研究等每一个环节都包含风险因素。
（2）融资风险。养老项目的建设需要耗费大量的资金，获得融资支持是必要的。实践中由于无抵押、担保难，以及融资期限长，难以获得资金方青睐。另外，在项目实施过程中，政府的财政拨款也可能会由于各种原因不能及时到位。
（3）设计风险。设计人员素质不高、设计标准错误、设计成果不符合老龄化设计要求等都会为后期养老项目的建设运营埋下隐患。
3.2.2项目建设阶段风险
PPP养老项目在该阶段的风险与普通项目的风险类似。主要包括质量风险、进度风险、建设成本超支风险、技术风险、供应与采购风险、天气条件风险、地质条件风险、建设单位建筑水平与技术能力风险等。
3.2.3项目运营阶段风险
PPP养老项目中持续时间最长的便是运营阶段，因而在该阶段出现风险的概率很高，影响也更持久。主要的风险包括：财务效益的不确定性风险;管理不善造成的服务水平低下、养老设施损坏、老年人事故等风险;项目附近新建的其他类似项目对该项目带来的商业竞争风险等。
3.3微观风险
微观风险是项目的内生风险，主要是项目参与各方之间的合同关系发生变化所带来的风险。例如，私人资本的主要特征就是逐利性，而政府部门则追求社会效益，因此在PPP养老项目的实施过程中难免会有利益冲突，从而影响项目整体效益。
4PPP养老项目的风险分担方式
在PPP养老项目的实施过程中，项目风险是客观存在的。如果政府方承担过多的风险会使PPP项目失去意义;而社会资本方承担不合理的风险，则会导致其投资效益受损，从而抑制其参与PPP项目的积极性。因此，项目风险在各参与方之间进行合理的分担，是项目顺利实施的关键所在。风险分担主要有主体独自承担和共同承担两种方式。
4.1政府方独自承担的风险
（1）宏观风险层面。政治风险和法律风险的根源来自于政府公共部门，所以政府方对此类風险具有较强的预测和控制能力，而社会资本对此无能为力。按照风险有效控制原则， PPP养老项目中的政策和法律风险应归属政府方承担。社会风险是由国家和项目所在地区的社会文化和经济发展决定的，所以也应由政府方承担。
（2）中观风险层面。政府方对于决策失误的风险是能够有效掌控的，另外，在项目建设运营过程中，项目附近新建的其他类似项目对该项目带来的商业竞争风险等也可以通过政府方的规划和布局来减少风险影响。
4.2社会资本方独自承担的风险
（1）宏观风险层面。社会资本方对宏观风险可控的较少，但利率风险应由其独立承担。
（2）中观风险层面。社会资本方相较于政府方对项目具体实施阶段的风险管理更具有优势，其专业技术水平和丰富的管理经验可以有效降低此类风险。因此，PPP养老项目的设计、建设和运营中的相关风险可划归到社会资本方承担。
4.3双方共同承担的风险
在PPP养老项目面临的各种风险中，有的风险是各方共同失误造成的、双方都难以控制的或者风险造成的损失超出独自的风险承担能力。这些风险不能简单地划分至某一方承担，均需要公私双方共同承担。
（1）宏观风险层面。通货膨胀风险、不可抗力风险有双方共同承担。
（2）中观风险层面。融资过程中，政府的财政拨款不能及时到位的风险由政府方承担;融资方案不完善、成本过高、融资困难、融资失败等风险应由社会资本方承担。
（3）微观风险层面。在双方的合作过程中，由于沟通不畅或权责利划分不合理引发的权利纠纷、项目失败等风险事件，应由双方共同承担。
5结语
在养老项目中引入PPP模式是推动我国养老服务业规范化发展的重要举措，可以发挥政府和社会资本双方的优势，有效解决我国老龄化所面临的养老问题。但是PPP模式在养老领域的发展还处于起步阶段，对于风险分担机制的研究尚需更深入的探索。
参考文献
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