PPP模式应用于养老机构建设中的风险研究
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摘要：风险研究是PPP模式应用于养老机构建设不可或缺的内容。分析了PPP模式下养老机构建设的思路，将PPP养老项目的风险按照风险特征从宏观、中观、微观三个方面进行了识别。最后就如何防范项目存在的风险提出了相应的措施建议。
关键词：PPP;养老机构;风险
中图分类号：F27文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.08.026
1引言
当前，我国进入了人口老龄化快速发展的阶段。预计到2020年，我国60岁以上老龄人口将达到2.55亿人左右，约占总人口的17.8%，进入急速老龄化国家。另外，伴随着我国居民生活水平地不断提高和传统居家养老观念的改变，使得对机构养老的需求愈发增长。但是我国的养老机构发展却面临诸多问题，不仅供不应求且服务质量也有待提高。为了应对老龄化社会对养老机构的需要，促进养老服务业的发展，国家积极出台政策鼓励民间资本通过PPP模式参与养老机构的建设和管理。PPP模式的优势在于可以将政府资源与社会力量结合起来，取长补短，提高公共产品和服务的供给效率和效益。因此，將PPP模式应用于养老机构的建设，有望解决其在发展中面临的问题，符合国家发展以及应对人口老龄化的趋势和规律。但由于养老行业情况复杂、前期投资巨大、利润空间有限、投资回报周期过长等诸多因素使得PPP模式应用于养老机构的建设过程中风险较一般项目要大，风险种类繁多且错综复杂。风险研究是PPP模式应用于养老机构建设不可或缺的内容。
2养老机构建设中PPP模式的实施
2.1PPP的内涵
PPP（Public Private Partnership），即政府与社会资本合作，是基础设施建设和公共服务提供中的一种运作模式。其本质是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，是在政府和社会资本之间建立的利益共享、风险共担、协同管理的长期契约关系，是市场与政府协同合作的产品。通过PPP模式建立公共部门和私营部门合作伙伴关系的核心目的就在于通过发挥公共部门和私营部门各自的优势，提高公共服务供给的质量和效率。
2.2PPP模式下养老机构建设的思路
根据财政部全国PPP综合信息平台项目库显示，PPP应用于养老机构建设多以BOT、BOO模式进行运作，回报机制多以使用者付费居多，而政府付费项目最少。该模式下的建设思路是政府部门和私营部门签订PPP合同，共同组建特许经营项目公司，由项目公司承担新建养老机构建设项目的融资、建设及运营管理责任，期间由政府相关部门等进行有效监管，待特许经营合同期满后，特许经营项目公司终结并将养老项目资产及权力移交给政府。在整个过程中，公共部门作为项目的发起人，主要通过制定相应的政策以及价格、税费补贴等来扶持项目公司，而私营部门则是直接对项目公司投入资金、技术以及管理等。在PPP模式下，公共部门和私营机构可以建立长期的合作关系并发挥各有独特的优势，通过合作实现优势互补，从而实现社会效益的最大化，具体思路如图1所示。
图1PPP模式下养老机构建设的思路
3PPP模式应用于养老机构建设的风险识别
PPP模式下的养老机构建设项目从筹建到建成、运营、移交的整个实施过程中，可能存在各种各样的风险，因此风险研究是保证项目顺利实施不可或缺的内容，而风险识别又是风险管理的首要环节。只有对影响项目实现的潜在风险因素进行系统的预测和归类，对其有清晰的认识，才能有针对性地采取措施对风险进行有效的应对。学术界对PPP项目风险类型有多种划分方法，本文将PPP模式下养老机构建设项目的风险按照风险特征分为宏观风险、中观风险和微观风险。
3.1宏观风险
宏观风险是来自于项目外部环境的风险，是超出项目公司控制范围之外，并不以项目参与方行为而转移的风险，主要包括以下几类。
（1）政治风险。国家政策的调整、行业政策与制度的变更、政府战略规划变化等都会引发政治风险。近年来，政府从政策、规划设计和社会资源统筹等多方面为社会资本参与养老机构建设领域给予了引导和支持，为其发展营造了良好的政策环境。但养老服务项目的投资回收周期普遍较长，在此期间，国家及地方的相关PPP政策法规、养老规划、养老设施布局、养老行业规范等都可能会有所变动，对项目产生正面或负面的影响。另外，政府因各种原因拒绝履行合约中的责任和义务，不合理的干预项目以及拖延项目审批程序等都会引发一定的风险。
（2）经济风险。在养老机构PPP项目的实施过程中，国家或地方的经济变动会导致诸多不确定性风险。例如，特许经营项目公司的运作要通过银行等金融机构进行融资，因此利率的变动就会直接影响项目的融资成本。另外，通货膨胀、融资市场环境、消费水平、劳动力和原材料价格的变动等都会对项目成本产生直接影响，从而影响项目收益。
（3）社会风险。社会观念、地区差异和民族差异等也会对养老机构PPP项目的实施产生不确定的风险。养老机构PPP 项目的用户为老年人，其养老观念会对项目运营产生重大影响。如果对项目所在地的社会环境没有做出准确的预判，极易导致项目的运营失败。
（4）法律风险。目前我国关于PPP模式的相关法律法规还不健全，法律体系还不完善。虽然出台了一些行政法规及部门规章，但更多的是对PPP项目起到一定的指导作用，但是缺乏法律效力。尤其是养老机构PPP项目，目前还处于初步发展阶段，存在很多无法可依的状况，从而对项目的实施造成风险。
（5）不可抗力风险。从我国的大环境来看，社会性质的不可抗力（如罢工、暴乱、战争等）几乎可以忽略。自然性质的不可抗力可能会对项目的建设产生一定的风险。
3.2中观风险
中观风险是项目自身的风险，与项目所处的地区、行业等有关。从养老机构PPP项目的执行阶段来看，包含以下内容。 3.2.1项目前期阶段风险
（1）项目决策风险。该阶段是决定养老PPP项目能否实施的决定性阶段，需要进行详细的建议书策划和可行性研究。决策阶段的每一个环节都包含风险因素。
（2）融资风险。养老项目的建设需要耗费大量的资金，获得融资支持是必要的。实践中由于无抵押、担保难，以及融资期限长，难以获得资金方青睐。另外，在项目实际运行过程中，政府的财政拨款往往也会由于各种原因存在不能及时到位的情况。
（3）设计风险。养老项目在设计阶段也会存在不确定风险，例如：项目设计标准错误、设计成果不符合老龄化设计要求、设计人员素质不高等，都会为项目后期的建设和运营埋下隐患。
3.2.2项目建设阶段风险
养老项目在建设阶段的风险与普通项目的风险类似。主要包括质量风险、成本超支风险、进度风险、技术风险、供应与采购风险、天气条件风险、地质条件风险、建设单位建筑水平与技术能力风险等。
3.2.3项目特许经营阶段风险
运营期是养老项目持续时间最长的一个阶段，因此在该阶段出现风险的概率很高，影响也更持久。最主要的风险就在于养老项目在财务效益上的不确定性，即运营方是否能够获得适当合理的回报，盈利能力是否能够达到预期，项目是否能持续发展的风险。另外，管理风险也是该阶段的主要风险，这与养老服务人员的专业素质和职业技能息息相关，管理不善会造成服务水平低下、养老设施损坏、老年人事故等风险，从而对项目的收益产生重大影响。
3.3微观风险
微观风险是项目的内生风险，主要是项目参与各方之间的合同关系发生变化所带来的风险。例如，私人资本的主要特征就是逐利性，而政府部门追求的则是社会效益，因此在PPP养老项目的实施过程中，双方难免会有利益冲突，从而影响项目整体效益。
4PPP模式应用于养老机构建设的风险防范措施
从上文的分析可以看出，在PPP养老项目存在很多的风险因素。要想提高项目的成功概率，就在风险识别的基础上采取恰当的措施来防范风险。
4.1风险合理分配
PPP模式强调政府部门与私营部门利益共享、风险共担。依据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的要求，“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，在政府与社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。双方在签署PPP合同时，应公平合理分配双方的风险和收益，最大程度的减少风险发生的概率和风险发生后造成的损失及风险管理成本。
4.2加强政府监管
政府部门应加强对项目的参与和监管。首先，政府部门应承担起项目决策的重任，对养老项目进行充分的论证，根据具体情况选择是否采用PPP模式。在招投标阶段进行严格的监管，选择经验丰富、信誉良好、实力较强的社会资本方进行合作，并为项目的建设和运营提供必要的政策支持，其次，政府应及时监督PPP合同的执行情况，完善项目的风险跟踪管理，积极引入第三方监管机构，一旦发现问题及时纠偏，推动项目的良性发展。
4.3完善PPP法律体系
法制是PPP养老项目顺利实施的重要保障，通过完善法律可以规范PPP模式在养老领域的应用和发展，使项目各个环节可能存在的问题都在法律中得以体现，从而明确权责，保障项目各方正当的利益。
4.4建立有效的沟通机制
建立有效的溝通机制，有助于PPP养老项目的各参与方避免冲突，详尽识别项目风险并及时处理风险。政府部门作为项目的发起者和组织者，应当建立有效的正式和非正式沟通渠道，及时掌握项目信息、各方争议与需求，从而减少项目的微观风险。
参考文献
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[2]查勇，梁云凤.在公用事业领域推进PPP模式研究[J].中央财经大学学报，2015.
[3]胡丽，张卫国，叶晓甦.基于PPP模式的城市基础设施融资风险识别研究[J].甘肃社会科学，2011，（1）：149154.
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