发达国家推动制造业和服务业融合发展的政策实践及启示
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作者:李子文
制造业和服务业融合发展是当前全球产业组织变革的重要趋势，是厚植制造业核心优势和国际竞争力的重要手段。上世纪90年代以来，在现代信息技术不断发展和广泛应用、国际贸易和投资自由化进程加速的背景下，发达国家的跨国企业依靠在研发设计、商务服务、市场营销和供应链管理等服务领域的优势，长期主导全球分工网络格局，特别是通过制造活动和服务活动的深度融合，逐步实现生产型制造向服务型制造转变、增值环节从制造环节向服务环节转移。与发达国家相比，我国制造业和服务业融合程度较低，直接制约我国企业从产业链低端环节向中高端环节转移、实现产业高质量发展。据统计，2007年我国上市公司服务化比例仅为2%，2009年达到20%以上，但仍远低于同期美国上市公司逾50%的比例。2019年11月，国家发展改革委等15部门印发《关于推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》，明确了两业融合发展的思路目标和工作重点。在此背景下，系统研究和借鉴发达国家政府的政策实践，有利于更好地推动相关政策尽快落地实施，加速我国制造业和服务业融合发展。
一、发达国家推动制造业和服务业融合发展的政策实践
制造业和服务业融合发展，是发达国家推进产业转型升级、抢占全球价值链制高点的重要路径。发达国家的政府部门虽然没有专门制定两业融合发展的政策文件，但在其制造业相关的重大国家战略都包含了两业融合的理念和思路。
（一）支持现代服务业繁荣发展
一是充分放开现代服务业准入限制。美国从上世纪70年代开始制定服务业相关系列法规，放松市场进入审查和资质评定，大幅降低服务准入壁垒，全面推进服务业对外开放，激发服务业市场活力。在物流运输服务领域，美国在90年代全面放开了运输企业在运输价格、资质获取、企业规模等方面的准入限制，促成大量行业内收购、兼并和优胜劣汰，提升了行业整体的规模化水平，形成一批全球知名的汽车货运集成方案提供商，物流运输服务水平不断提高、运输费率不断下降，大大降低社会生产组织和流通成本。在金融服务领域，美国在上世纪70年代完全放开对银行业的准入管制，设立银行只要达到法律规定的最低注册资本要求，即可获得银行牌照，不需要监管部门批准。从2000年起，美国开始实施《格雷姆—里奇—比利雷法案》，商业银行与投资银行可以全方位地开展金融业务，从法律上确立了美国金融混业格局，促进了美国现代金融服务的发展。
二是加大服务业细分领域的政策支持力度。德国政府在金融服务、物流运输、会展经济、科技研发服务等领域均出台了针对性的财税和投资支持政策。例如，早在1980年德国政府就制定了全国建设物流中心的规划，并按照“官办民助”“企业自治”等模式连续多年为物流运输服务的发展提供资金支持。德国政府还通过投资兴建各大展馆、对各大会展公司进行直接控股等措施来支持会展业发展。在全球10大知名展览公司中德国独占6席，繁荣的会展经济为德国制造企业在全球范围内推广产品品牌和扩大影响力提供了重要平台。英国政府为提升本国制造业竞争力，持续推动工业研发设计服务的发展，在上世纪80年代投资2250万英镑，开展了5000个工业设计项目，其中包括著名的“设计顾问资助计划（FCS）”和“扶持设计计划（SFD）”;同时成立专职机构提升中小制造企业的工业设计水平，通过建立设计数据库、设立网站、编制设计年鉴等平台使制造企业便捷地了解工业设计创新技术、市场需求、政策法令、行业研究等相关信息。
（二）推动制造业服务化转型
一是加强制造业服务化的应用研究。美国政府高度重视制造业服务化在应用层面的前瞻性研究，美国国家自然科学基金从2002年开始持续资助“工程服务业探索性研究”研究项目;美国环保署委托泰勒斯研究所长期进行制造产品服务化的研究分析，在硅谷开展了区域性的实验研究计划，推进构建支持制造业服务化的综合服务网络;美国国防部在2014年牵头建立了“数字制造与设计创新机构”，重点研究数字化数据在产品生命周期内的交换以及供应链网络间的流动，推进制造业智能化、服务化转型。英国政府在2013年启动制造业服务化转型的前瞻性研究项目“制造业的未来”，并发布了引导性研究报告《英国制造业的未来：充满机遇与挑战的新時代》，制定了英国未来制造业转型所依赖的重要技术清单（表1）。英国商业、创新和技能部专门设立了“制造业咨询中心”，长期聚焦制造业转型发展的研究，为英国制造业领域的中小企业提供服务化转型的技术咨询和战略建议。
二是推动高端服务要素融入制造领域。发达国家尤其重视信息技术、金融、人力资源等高端服务要素投入在制造环节的作用。美国政府将信息服务作为推进本国制造业信息化、智能化发展的重要基础，持续推动智能互联的信息服务在制造业领域深度广泛应用。1996年，美国政府宣布投资5亿美元进行“新一代互联网计划”，扶持以新一代互联网及应用技术为主的信息技术服务。2010年，美国国家航空航天局（NASA）联合全球三大云计算中心之一的“Rackspace”公司，发起了名为“OpenStack”的开源云计算管理平台项目，吸引来自187个国家的665家企业参与，推动信息服务深度嵌入不同的制造行业领域，构建创新驱动、集成服务的产业生态体系。英国政府积极推动人力资源服务融入制造业领域，先后出台一系列支持政策措施，如全面实施“国家技能战略”，构建“人才图谱（Talentmap）”，通过“高等教育框架”为制造业部门的企业培训具有特定技能的人才等等。德国政府长期致力于构建以全能银行体系为主导、以服务制造业为目标的金融混业经营制度，构建了严格的风险把控和审查制度，保证社会资本流入到有效率、有竞争力的制造业领域，高效支撑实体经济发展。德国最大的政策性银行——德国复兴信贷银行设立了专项产业投资基金，为产业开发、教育和科研机构振兴、发展战略性新兴产业提供必要的资金支持。
（三）大力发展服务型制造 一是积极促进反向服务外包发展。反向服务外包是指发包企业在本土内部将自己的一部分核心业务外包给跨国服务外包提供商（接包方）的一种业务行为，发包方一般是在技术和资本比较落后的发展中国家的企业。美国政府一直积极支持本国的跨国制造企业发展“产品+服务”的高附加值业务，向海外发展中国家拓展与制造产品相关的商务服务、维修、研发设计、金融保险等增值服务，发展反向服务外包，推动本国企业向价值链两端延伸。美国贸易促进协调委员会1995年设立了由美国商务部助理副部长担任组长的“服务出口工作组”，负责联邦各相关机构有关服务业出口和贸易促进活动的总协调，研究制定并协调落实“服务先行”策略方案。美国历年的《国家出口战略》报告均按照“商业优先次序”等原则，将“服务先行”作为基本内容，如1994年美国《国家出口战略》提出，美国服务出口不仅要巩固欧洲、日本等发达国家的传统市场，而且要打开中国、巴西、印度等发展中国家的新兴市场。近年来，在美国对外服务贸易政策的支持下，美国跨国制造企业围绕其核心产品，面向发展中国家发展金融、维修、电讯、电脑数据处理、管理咨询、数据库及信息类服务等反向服务外包业务，如惠普、IBM等计算机硬件生产商在我国拓展了大量IT服务外包业务和企业咨询服务。反向服务外包已经成为美国跨国制造企业的重要利润源。
二是推动发展智能化服务型制造。大数据、云计算、工业互联网等现代信息技术的快速迭代和深度广泛应用，为传统的大规模流水线制造向服务型和柔性生产制造的转变创造了条件。发达国家通过实施数字化智能化转型战略，有力地推动智能化服务型制造的发展。德国政府充分适应新一代信息技术快速发展和个性化需求增多的趋势，以发展信息物理系统（CPS）为主要途径，推动工业互联网、工业云、移动O2O等新型生产组织方式的发展，全面提高制造业生产、流通过程中产品和用户数据的感知、传输、交互和智能分析的能力，为制造业智能化柔性化转变提供技术支撑。2015年，德国国家科学与工程院发布《智能服务世界》报告，提出“智能服务是智能产品、实体服务和数字化服务相结合的服务组合”，明确了通过数字平台链接机器、系统、工厂等物理设备设施，打造全新制造模式的路径。德国联邦经济与能源部推动实施《德国数字化战略2025》，聚焦智能制造后端—智能服务，支持制造企业由以产品为中心向以用户为中心转变，建立以数据驱动的商业模式，提供精确化、个性化的智能服务。德国政府还全力实施了“智能服务世界实施平台”项目，支持移动、机械、工厂、贸易、物流、医疗、能源及消费等领域智能制造和服务的发展。
（四）依托行业组织推动两业融合
发达国家的行业组织在推动两业融合的过程中扮演着重要角色，在降低企业协作成本、推动制造企业业务转型和跨领域融合等方面发挥巨大作用。韩国政府依托不同领域的行业协会，打造了涵盖汽车、新材料、生物、能源新产业、储能系统、氢动力融合等众多行业在内的产业融合联盟，如韩国物流产业联盟融合了物流、IT、制造、金融等行业，重点在人工智能与大数据、虚拟与增强现实、数据库建设、智慧物流等领域推进制造业和服务业融合发展。由AT&T、通用电气、IBM、思科、英特尔等跨国企业联合成立的“美国工业互联网联盟（IIC）”是引领全球柔性智能制造和工业互联网发展方向的重要行业组织，在全球制造业领域有着巨大的影响力。近年来，IIC主导制定了工业互联网参考架构2.0、工业互联网网络连接参考架构技术等技术标准，打造了一系列不同行业领域的工业互联网测试床和柔性制造方案，有力推动美国制造企业智能化服务化转型。
二、发达国家的政策实践对我国的启示
（一）从顶层设计的高度设计促进两业融合发展的制度框架
发达国家常常从国家战略的高度推进制造业服务业融合发展，如美国为了推进信息服务深度嵌入先进制造领域，先后投入大量资金实施“国家信息基础设施行动计划”“新一代互联网计划”，并在《先进制造业国家战略计划》《美国先进制造业领导战略》等重大国家战略中反复强调制造业和信息技术服务融合发展的相关内容。《关于推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》是我国在经济转向高质量发展阶段后关于两业融合发展的顶层设计，标志了两业融合发展上升到国家战略的高度，对于增强制造业核心竞争力、培育现代产业体系具有重大意义。下一步，应当在顶层设计的基础上，着力打造自上而下的两业融合发展制度框架和政策体系，不仅要在制造业发展相关的重大国家政策中融入两业融合的理念，也要积极推动相关部门加快研究制定具体的支持政策，特别是从政府部门的角度明确两业融合工作的抓手，着力开展两业融合程度评价、统计测算、试点示范等工作。
（二）着力提升现代服务业的发展水平
高水平的现代服务业是制造业突破低端锁定、向价值链高端延伸的重要支撑。如果现代服务业发展水平低、层次不高，两业融合发展就如无米之炊、空中楼阁，缺乏必要的基础条件。美国、德国、韩国、英国等发达国家在促进现代服务业发展方面实施了一系列重要措施，如放开服务业领域市场准入、投资必要的基础设施建设、加大财税支持力度等。当前我国现代服务业发展水平不高，已成为制约制造业转型升级、提升产品附加值的短板问题。应当进一步放开服务业市场准入，加大税收减免、财政支持政策力度，在科技研发、信息服务、金融服务、教育、咨询等领域实施国家重大专项投入计划，大力支持供应链管理、品牌营销、文化创意、平台经济等新兴服务业态快速发展，从而有力支撑制造业服务业融合发展。
（三）支持具有核心竞争力的龙头制造企业实現“服务化”转型
美国、欧洲等发达国家的龙头制造企业围绕其核心产品或技术为全球客户提供增值服务，拓展核心产品附加值，这是发达国家能够主导全球制造业价值链、掌握国际贸易话语权的重要原因。从我国制造业的发展现状来看，制造业领域的龙头企业既有推动两业融合发展的迫切需求，又具备实现两业融合发展的基础条件，海尔、陕鼓等一些龙头企业已经凭借其优势产品和技术形成了“服务化”转型的成功案例。另外，龙头企业在产业链中处于主导地位，与上下游成千上万的供应商、分销商有着密切的协作关系，龙头企业的“服务化”转型往往能够直接带动产业链上下游转型升级。因此，应当把龙头制造企业作为推动两业融合发展的火车头，着力推动龙头制造企业率先“服务化”转型，依托龙头企业构建产业链增值服务的生态系统，通过龙头企业和上下游企业的高效协作，形成资源集聚效应和利益共享机制，最终推动产业链整体的两业融合发展。
（四）充分激发行业组织统筹市场资源和协调企业行为的作用
两业融合发展本质上是一种市场行为，企业是融合发展的主体，政府政策对两业融合发展主要起间接推动和引导的作用，着力点主要聚焦于创造适宜两业融合、协同创新发展的环境。在产业运行实践中，不同产业领域生产经营的特点迥异，两业融合的方式和路径差别较大，政府部门不应当、也难以做到分门别类地指导。发达国家的行业组织在推进两业融合发展过程中，起到了连接政府制度供给和企业政策需求的重要纽带作用。我国也必须充分发挥行业组织的作用。一是鼓励行业组织积极参与产业融合发展相关政策文件的研究制定，反映企业在两业融合过程中面临的制度障碍和真实诉求。二是支持行业组织搭建商务对话平台，推动成员制造企业和服务企业进行业务合作，打造“损益共担、合作共赢”的利益共同体。三是支持行业组织引导制造企业、服务企业和科研院所联合开展技术标准、供应链管理流程标准等研究制定工作，搭建产业融合人才培训、交流引进和职业教育平台。四是支持行业组织以论坛、会展等形式，为企业搭建融合交流平台，围绕制造企业智能化柔性化改造、服务型制造转型等主题凝练总结经验做法，促进交流分享。
（作者单位：中国宏观经济研究院产业所）
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