我国农村最低生活保障制度中的道德风险及防范对策

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　　摘要：农村最低生活保障制度是国家为保障贫困居民基本生活而建立的最后一道“安全网”。我国农村最低生活保障制度建立后发挥了重要的作用，但其在实施中，由于“信息不对称”等原因而引发了一系列“道德风险”，严重制约着农村低保制度功能的发挥。因此需要在农村低保制度运行中的各个环节加强监管，防范道德风险的发生。
　　关键词：农村最低生活保障制度道德风险对策
　　
　　一、我国农村最低生活保障制度现状
　　最低生活保障制度是国家以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度。农村最低生活保障制度是国家对生活在最低生活保障线之下的农村居民提供满足最低生活需要的物质帮助的社会救助制度。【1】。早在上世纪90年代，中国一些地方就开始探索建立农村最低生活保障制度（简称“农村低保”）；2004年，中国开始在一些“有条件的地方，探索建立农村最低生活保障制度”；2007年7月，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题，这标志着我国低保制度建设已全面推进到一个新阶段。
　　全面实行农村最低生活保障制度四年来，我国农村低保工作取得了巨大进展，纳入农村低保的人数从2007年7月2311.5万人增加到2009年4759.3万人，最低保障标准从2007年全国平均857元增加到2009年1210.06元。【2】但我国农村贫困人口规模大，低保对象与政府基层工作人员之间存在信息不对称，且农村低保制度尚不健全，监督体系薄弱，监管松散，因此出现了“应保未保”、骗保、漏保、“关系保”、“权利保”等现象引发的“道德风险”问题，严重阻碍了我国农村低保制度的发展与功能实现。
　　二、农村低保制度中的道德风险与危害
　　1.道德风险的涵义
　　道德风险是20世纪80年代西方经济学家提出的一个经济哲学范畴。社会保障学者赵曼认为，道德风险亦称“败德行为”，一般指一种无形的人为损害或危险。即从事经济活动的人，在最大限度增进自身效用时,利用其信息优势，采取机会主义行为，做出不利于他人的行动。【3】具体到农村低保道德风险，主要指以下两方面：一是地方政府与低保对象的信息不对称而导致的一种不良现象；二是地方政府基层工作人员与低保对象所存在的伦理缺陷。
　　2.农村低保制度中道德风险的表现
　　2007年国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》对落实农村低保资金作出明确规定，农村低保资金实行专项管理，专门核算，专款专用，严禁挤占挪用。因此，我国现行农村低保制度中的道德风险主要体现在低保制度下的群体所进行的行为选择而产生的不道德行为。
　　2.1低保对象骗取和冒领低保金
　　由于政府部门没有掌握低保对象的充分信息状况，因此，部分低保对象经过一段时间的社会救助后，虽已脱离最低生活保障范围，但他们却不按规定通知社保机构，上报个人真实信息，甚至在社保人员调查情况时，故意隐瞒收入，或进行关系运作，涂改、伪造有关证明材料，违规制造条件骗取低保金。同时，农村一些低保贫困老人去世后，家人瞒报其信息，继续冒领低保金。这导致农村低保资源的严重浪费。
　　2.2“关系保”和“权利保”，“低保耗子”吞食低保金
　　在农村低保问题中,群众反映最强烈、对社会影响最严重的就是“关系保”、“权利保”，农村低保中的“村委会”道德风险成为急待解决的重要问题。农村低保是国家供给农村贫困群体的一种乡村公共品,其所属主体与管理主体具有不一致性,在其运作中客观存在着复杂的委托-代理关系：政府―民政部门―乡镇政府―村委会。这种多重复杂的委托代理关系演化为低保制度具体运行中县级民政局与村委会之间的委托-代理关系。【4】目前，多数县级民政部门实施农村低保都依赖“村委会”传达低保政策信息、受理低保申请、实施调查、主持民主评议、进行资金发放等程序，因此“村委会”实质上拥有对低保对象圈定的重大决策权。因此，一些村委人员利用“职权”为自己的亲属办理低保关系，发放低保金，这就是“关系保”和“权利保”。
　　2011年8月7日，河南电视台都市频道曝光了河南省周口市郸城县一村支书一家吃十二份低保的现象。同时，村中住着高楼、办着厂矿的村支书亲友竟也享有低保，唯独该村真正的贫困户却与低保无缘。事实上，一些低保“特权”现象在农村屡见不鲜，低保金变成了村支书自家的小金库，这些“低保耗子”吞食了真正需要低保救助群众的“活命钱”。
　　农村低保中出现的道德风险其直接危害是，加大了国家财政支付压力，造成了农村低保资源的浪费，“应保未保”使需求与供给之间的矛盾更加突出，破坏了社会公平，危害了社会安定团结，同时，也严重削弱了政府工作人员在民众心中的形象。因此，加强农村低保制度中道德风险的防范与监管具有重要的意义。
　　三、防范农村低保制度中道德风险的基本对策
　　1.树立政府“公共人”角色意识。农村低保制度运行中出现的道德风险，大多基层政府行为造成的, 因此,必须规范优化基层政府行为，合理定位政府角色。政府作为公共权力机关, 应是“公共人”，其行为目标应是追求社会整体公共利益, 增加社会普遍福利。为此政府在“公共人”角色意识的指导下，应实现由“权力型”政府向“服务型”政府的转变；其次政府必须维护公共利益，排斥自身利益的膨胀, 避免权力的暗箱操作。【5】
　　2.修订完善农村最低生活保障制度的相关法律法规。法制是现代国家行政管理的根本依据，建立健全农村低保制度的法规和规章体系，从根本上保证最低生活保障制度的权威性和连续性，确保每个公民的基本生活权益不受侵害。严格规范农村低保制度的实施程序，减少低保救助的随意性，做到依法、规范。
　　3.严格农村低保的过程管理。农村低保中各项工作的实施要具体到每个环节，确保制度没有盲区。一是严格规范低保资金发放程序，实行社会化发放。二是建立农村低保信息网络系统，实现网络化管理，确保信息更新及时。三是加强对农村低保对象的动态管理与调查审计，保证“应保尽保，不能保的坚决不保”。
　　4.加强农村低保工作的监督管理。监督工作是农村低保工作中的重要部分，是保证工作公平、规范、不偏离轨道的重要措施。全面推行低保听证制度，听证制度以召开低保听证会为基础，以公开操作为手段，通过申请人自述、入户调查、听证评议等方式，对新申请享受的家庭和已享受的家庭进行听证，使群众参与和社会监督相结合，扩大群众对最低生活保障制度实施的参与权、知情权、监督权。凡没经过入户调查、听证会评议及公示的低保对象，民政部门一律不予审批。
　　5.提高低保对象思想素质。增强低保对象的诚信意识，引导人们自觉履行法定义务，帮助他们建立健康的劳动价值观，强化他们的社会责任感和法制意识。同时，加强社会公共部门的监督，使农村最低生活保障制度在公开、公平、公正、透明的环境中良性运行和发展。
　　参考文献：
　　[1]郑功成.社会保障学[M].北京.中国劳动社会保障出版社,2005.
　　[2]刘晓林.民政部:中国农村社保体系初步形成[N].人民日报.2009-04-23.
　　[3]陈佳贤.中国社会保障发展报告[M].北京:社会科学文献出版社,2010.
　　[4]贺雪峰.农村低保缘何转化为治理手段[J].中国社会导刊,2008,(03).
　　[5] 任亮.社会共享价值断裂与社会失范行为[J].理论探讨,2007,(05).
　　

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