资本市场上的新一轮监管博弈
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作者: 张宇晶
国有股全流通、独立董事难独立、注册会计师的独立性不被信任，这三大问题仍是监管者与被监管者的博弈焦点
以2004年1月31日国务院下发《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》为标志，积极发展资本市场已经成为国家发展战略的重要组成部分，而资本市场上监管与被监管的新一轮博弈也就此拉开了序幕。
为处理好证券市场、资本市场规范、发展与监管三者之间的关系，相关的监管部门已经并正在制定、完善和实施许多新的法规办法，这些都将促进资本市场、证券市场持续、有序、健康发展。监管方面的最新的动态是：
证券市场全面实施保荐制度。证券发行上市保荐制度于2004年2月1日起正式实施。其要点是：证券公司作为保荐人，要严格履行注册登记诚信申报的义务，推荐文件一旦由证监会受理，负责推荐的机构和个人将承担相应责任。保荐人既需要为发行人提供改制重组、规范辅导、发行承销以及持续规范运作的专业服务，又要履行审慎核查、持续督导发行人的责任，要帮助发行人做好信息披露的工作，最基本的就是要保证信息披露的真实、准确、完整，不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。实施保荐制度的目的，一是进一步提高上市公司质量，切实把好“准入关”；二是进一步加大中介机构的作用，强化市场约束机制，推动发行制度由核准制向注册制转变；三是能够为证券公司创造一个良好的竞争环境，实现优胜劣汰。
进一步提高上市公司财务信息质量。证监会于2004年1月6日发布《关于进一步提高上市公司财务信息披露质量的通知》，针对最近上市公司财务信息披露暴露出的一些较为严重的问题，从各项损失准备的计提等六个方面提出了更加明确的要求。
另外，2004年1月29日，证监会对2001年发布的《公开发行证券的公司信息披露规范问答第1号―非经常性损益》作了修订，对非经常性损益的含义和内容作了更为清晰的界定。
2004年1月30日，中注协发布了《关于做好2003年上市公司年报审计业务报备工作的通知》，并开始编发《年报审计情况快报》，表示中注协将密切跟踪上市公司公布的年报，针对“炒鱿鱼、接下家”等年报审计中的异常情况，予以风险警示。
规范证券公司行为。为推动证券公司规范运作，完善公司治理，建立现代企业制度，证监会发布了《证券公司治理准则（试行）》，自2004年1月15日起施行。另外，证监会还发布了《证券公司客户资产管理业务试行办法》，以规范证券公司客户资产管理活动，保护投资者的合法权益，维护证券市场秩序，该办法自2004年2月1日起施行。
但无法否认的是，在我国资本市场中，仍存在一些深层次和体制上的问题急需解决，而且目前尚未见出具体的解决方案。
最受关注的是上市公司股份中尚不能上市流通股份的流通问题。目前我国股票市场三分之一为流通股，三分之二为非流通股。形成这种状况在当初有积极作用，通过实行国有股不流通、国有股占有上市公司大部分股权的方式，解除了“姓社姓资”的疑问，为中国股票市场赢得了生存权，并在十几年中获得了巨大的发展。但现在这种国有股绝对控股，不能流通，也缺乏必要的流动性的情况，即具体表现出的一股独大，已经吞噬了股份经济制度的优势，给完善公司治理结构造成了障碍。由于一股独大，股东代表大会、董事会、监事会的制度难以真正发挥作用，往往是大股东说了算，中小股东缺乏监督、建议和管理方面的权利。而且一些上市公司大股东在非流通的情况下，缺乏搞好经营的压力和动力，一些公司靠造假维持运转，甚至靠假业绩、假报表继续圈钱。
国务院在《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中已明确提出，要“稳步解决目前上市公司股份中尚不能上市流通股份的流通问题”。综合专家意见，妥善解决国有股全流通的问题应把握几个原则：一是实践中的可操作性；二是新上市的股票应尽快采取全流通的办法，以避免非流通股越来越多；三是如全流通无法实现，可以向各方面投资者作协议转让，以保持资本的流动性；四是提高市场透明度；五是证券市场资金来源应多样化，必须提高机构投资者的比重。
其次是独立董事“独立”难。设立独立董事是完善的公司治理结构中的重要一环。根据证监会的统计，截至2003年6月底，我国证券市场1243家上市公司已聘请了3839名独立董事，70%的上市公司独立董事已达到占“上市公司董事会成员三分之一”的要求。人们期待独立董事在完善公司治理中充分发挥作用。
然而，国内首例独立董事聘请中介审查上市公司账目，被上市公司拒绝的事件却使大家对独立董事的“独立”心存疑问。事件原委是：在对乐山电力2003年财务状况出具独立董事意见时，两位独董程厚博与刘文波对公司的担保行为、关联交易行为以及负债情况产生质疑，便于2月12日聘请深圳鹏城会计师事务所对乐山电力进行专项调查审计，但乐山电力认为，独董要求专项审计属重大事项，须报乐山市政府批准。独立董事的调查行动遭到了拒绝。
那么，独董到底有无权利聘请中介进行财务调查？答案是肯定的，因为证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中早已明确，独立董事的法律职权包括：重大关联交易应由独立董事认可后，提交董事会讨论；独立董事有权向董事会提议聘用或解聘会计师事务所；独立聘请外部审计机构和咨询机构；在股东大会召开前公开向股东征集投票权等。
问题在于，当独立董事与上市公司产生矛盾之时，独立董事的法律职权如何得到司法保护，使其职权能够真正被履行，而不仅仅是本例中上市公司二级市场股价下跌，由投资者作出的事后回应。也许，只有完善的股东诉讼制度，才能为独立董事制度提供强有力的保障，也为相关的冲突提供最终的有效的解决途径。
还有一个严重的问题是注册会计师的独立性。国内外证券市场出现的公司造假和审计失败案揭示出，注册会计师的独立性受损是导致审计失败的一个重要根源。也就是说，在现代财务报表审计的委托代理关系中，理论上是公司的财产所有者委托注册会计师审计，但实际上是公司的经理人在控制注册会计师的选择，是经理人在委托注册会计师审计，从而影响了注册会计师独立客观的发表意见。
具体到我国，由于国有企业改制而成的上市公司在整个证券市场中占相当大的比例，所有者缺位、股权代表虚置的问题还没有根本解决，加剧了内部人控制现象，从而进一步损害了注册会计师独立发表审计意见的地位。在这种情况下，即使上市公司存在财务欺诈行为，也会出现注册会计师在同业竞争的压力中让步、“迁就”上市公司的现象。
为维护注册会计师的独立性，可考虑以下措施：
首先是建立董事长与总经理的分离机制。目前，我国上市公司董事长与总经理两职合一的比例高达60%以上，破坏了内部治理结构的监督机制。因此，我国上市公司应建立董事长与总经理的分离机制，使董事长、总经理各负其责，充分发挥董事会的监督职能，使经理操纵会计信息的行为受到有效制约。
其次要完善独立董事制度，让独董运用议事权和表决权制止或抑制不符合公司章程的协议，从而在一定程度上弱化公司内部人控制的情况。
第三是创新审计委托模式，淡化注册会计师和上市公司的关系。比如，上市公司财务报表审计，由交易所选聘会计师事务所，由交易所支付审计费；或引入财务报表保险，上市公司向保险公司购买财务报表保险，由保险公司聘请事务所对上市公司进行审计，使事务所不再与上市公司存在直接的经济利益关系，注册会计师执业的独立性不受经济利益的影响。
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