对失地农民社会保障问题的再认识
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作者: 章良 孔月红
［摘 要］失地农民的土地保障功能消失殆尽,其社会保障问题解决的好坏，将决定我国社会主义新农村建设并影响全社会的安定。本文立足失地农民社会保障现状，分析了失地农民社会保障中存在的一些问题,重点探析了构建失地农民社会保障长效机制的具体措施。
［关键词］失地农民；社会保障；建议
［中图分类号］F542 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）14-0102-03
1 失地农民社会保障的现状及存在的主要问题
失地农民现象的产生是社会进步、城市化进程中不可避免的产物,但随着我国社会主义市场经济体制的建立,政府传统有效的安置方式逐渐失灵,失地农民问题开始显现。如今,失地农民问题已成为全国性的普遍问题,其原因主要是我国土地征用制度存在的缺陷和失地农民社会保障制度的缺失。
1.1 失地农民权益保障力度不够
（1）征地审批制度还需完善。各地为加快自身经济发展纷纷圈地建开发区,将大量良田用做开发区用地。但往往是规划用地的面积少于实际征用面积,大量征用土地并未用于建设,而是在抛荒。在建设用地审批上存在不少漏洞,违规圈地事件屡见不鲜。国土资源部的资料显示,全国在建和已建的各类开发区处于闲置状态。同时,城市非农业部门其本身就缺乏安置失地进城农民的就业岗位,造成了失地农民的实际失业的扩大,而即使当初安置了部分失地农民的企业也存在诸多问题。
（2）征地权运用不规范,无法保障农民应得利益。我国《宪法》明文规定,我国土地实行公有制,具体有两种形式一种是国有,另一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”这里的“土地”,显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人,必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地,这与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾,在征地实践中就难免出现土地征用权滥用的问题。同时,对《宪法》中提到的公共利益,其内涵和外延至今还没有明确而具体的法律规定,作为转轨时期的地方政府,往往把自身的行政行为及其主导下的经济行为都视作公共利益,一些企业法人、利益集团或个人也经常把其商业谋利活动描述成“公共利益”,以便于大量租用行政权力,这样很容易导致公共利益被无限扩大以至于滥用的情况发生,从而更使处于弱势的农民群体的利益在所谓的“公共利益”下得不到应有的保障。
1.2 农民参保意愿不足、能力不及
（1）农民投保意愿不强。这个在部分地方是主要原因。农民是很现实的,讲究实惠,看重的是快速利益、眼前利益,而往往缺乏长远考虑,对将来的事考虑相对较少。有的被征地农民认为参加保险,还不如现在多拿现钱,这样一方面可以改善生活,如建房子,还可以搞点三产之类。有的农民认为除非缴了钱后马上能够享受,才肯参保。有的农民甚至还担心最终能否享受，担心中途出意外担心政策能否兑现。有些地方的年轻人则认为现在参保尚早,到岁参保也来得及因为他们知道参加职工基本养老保险的参保人员过法定退休年龄后且缴费年限满年的,即可按月领取基本养老金。
（2）农民承受能力有限。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金规定“政府承担部分不低于保障资金总额的村组集体经济组织和个人承担”,这样的表述与原规定的“集体承担部分不低于保障资金总额的”相比,笔者认为现行的规定更符合目前村组集体经济发展不平衡的实际情况,可以给地方政府在操作时留有较大的回旋空间,是一个很好的修改。集体经济好的,集体可多出一点。但由于欠发达地区的村集体经济普遍较差,这样事实上,剩余的基本上是由农民个人出资。这对于经济欠发达地区的农民来说,要一下子拿出这么多钱,农民感到难以承受。而在发达地区,由于集体经济好,农民个人实际负担不多,农民也很乐意。
1.3 失地农民容易形成新的社会不稳定因素
（1）政府部门重视程度有待提高。政府部门规划各项事业的时候往往重城市、轻农村,二次分配政策也大多向城市倾斜。城乡之间就业和用工、社会保障和福利等制度差别很大,农民权益得不到有效维护。认为只要土地征了、赔付兑现了就完事,更多关心的是投资项目、企业的发展,而对失地农民的生产生活缺乏深入关心,对农民生活方式的转变缺乏有效的引导和帮助,加之很多地方的征地拆迁补偿费不能在农民失地后及时到位,严重影响了失地农民的生活质量,造成较多的集体上访事件的发生,形成新的不稳定因素。
（2）失地农民自身利益的适应性较差。农民因在短期内失去土地而成为“突发性转轨对象”,没有做好充分的准备,不少失地农民只顾眼前利益,没有从长久的生存角度考虑,把安置补偿费用于补贴家庭的日常开支,改善生活住房,吃光用光,因而失去了从事其他产业的资金基础,生存难以为继。部分素质、技能低下的失地农民“高不成低不就”,只好闲置或待业,生活质量下降,引起失地农民对社会的不满。
2 对建立健全失地农民社会保障的建议
2.1 设立失地农民社会保障基金
（1）失地农民社会保障基金的来源。为了保障失地农民的长远生存和发展,设立社会保障基金被证明是社会保障制度中较为成功的做法,设立失地农民社会保障基金有助于降低他们面临的风险,促进社会稳定发展。鉴于我国目前还处于社会主义初级阶段,经济的高速发展需要大量资金注入,资本短缺表现在社会经济生活的各个方面,国家必须把有限的资金用在国民经济急需的一些环节,由国家财政全部负担失地农民保障是不现实的。那么，如何解决失地农民社会保障基金的来源便是问题的关键。笔者认为必须多方面、多渠道筹集失地农民社会保障基金,可以把征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益作为失地农民社会保障基金的主要来源。然而,目前征地补偿安置费标准低以及增值收益分配不合理的状况,在一定程度上妨碍了失地农民社会保障基金的设立。根据我国目前的现实,建立失地农民社会保障基金可行的资金来源有：
第一,公用利益征用土地的,以土地市场价格为基础,以合理补偿为原则,提高征地补偿和安置标准,一次性足额支付补偿安置费。
第二,中央政府和地方政府的财政拨款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等。
第三,农民自筹资金。农民自筹资金进入农民社保基金个人账户,采取量力而行、自愿存储的方式,并给予一定利率上的优惠。
（2）失地农民社会保障基金的测算方法。被征地群体和个体差异很大,如果随机选取一个被征用土地的村子作为研究对象,由于不同村子人口的年龄、性别比例有很大差异,有的村子人口老龄化严重,有的劳动力比例较高,这样就不能代表整体平均水平。为了规避失地农民群体、个体之间存在的差异对准确测算社会保障所需资金的干扰,可以使用虚拟合理标准人的测算方法。所谓虚拟合理标准人方法就是以人口统计数据中不同地区、不同性别、年龄人口所占比例数为基准数,推算出来的一个能够代表本地区综合平均水平的人。这个虚拟合理标准人具备所有的群体平均特征,在测算保障基金需求时可以准确代表群体的平均水平,这样总体的保障基金需求量就比较容易得到。依据城镇职工缴纳保障费用的原则,充分考虑到失地农民征地补偿安置费一次性支付以及失地农民群体差异较大的具体特点,可以利用虚拟合理标准人的概念,分别建立失地农民的社会养老保险、失业保险、医疗保险以及社会救济资金需求测算公式,从而为定量测算虚拟合理标准人的社会保障安置所需的资金量和进一步测算一定地区的所有失地农民纳入社会保障体系所需资金量奠定基础。
（3）失地农民社会保障基金的运营。能否建立一个合适的失地农民社会保障基金投资运营机制,确保社会保障基金在不断积累扩大的前提下保值与增值,是决定我国农村城镇化工业化改革顺利进行的必要条件之一,也是我国农村社会保障制度改革成功与否的关键之一,不仅关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障,而且关系到失地农民社会保障体系能否高效运行。社会保障基金的保值一定要避免风险,基金投资应当兼顾安全性、流动性和效益性的原则。
2.2 将失地农民纳入社会保障体系
由于失地农民和农民相比失去了一部分土地或全部土地,他们没有当地平均的人均土地,因此在保障水平上比一般农民水平更低。由于他们没有被纳入城市社会保障体系,他们虽然和市民处在相同的生存环境中,却没有得到应有的保障,他们长期处于生活困境之中,会成为社会的一个不安定因素。因此从现在起,逐步把失地农民的社会保障问题纳入城乡统筹发展的规划中,及早纳入城市社会保障体系中,这对我国建立小康社会也是一个极大的促进。将失地农民纳入社会城镇社会保障体系,既要与现行的社会保障内容相协调,又要考虑失地农民的特殊性,以确保失地农民在社会保障范围内能够与城镇居民享受相同的待遇。失地农民的社会保障内容主要包括养老保险、医疗保险和最低生活保障。
（1）失地农民的社会养老保险制度。养老保险不仅是我国社会保障的最重要、最基本的险种,而且对于失地农民来说具有特殊意义。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性,依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计,但过几年征地款“吃”完了,其最终结果往往是生活没有保障。从家庭养老方式来看,计划生育政策的推行使独生子女增多,农村核心小家庭迅速增加,家庭规模的缩小,进一步弱化了家庭养老功能。
（2）建立多元化的医疗保障制度。农村合作医疗制度对促进农民健康、提高农民身体素质、发展农村的公共卫生事业均起到了十分巨大的作用。但我国绝大多数农村经济发展水平还不高,还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。
因而,各地应当坚持因地制宜的原则,建立多形式、多层次的医疗保障制度,并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。其一,为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。建立该项制度的有效办法是政府与民间相结合,强化多元投入机制,引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助,来充实失地农民医疗救助基金。其二,商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式,其中最基本的要求是能够帮助居民抗拒大病风险,使其得到基本医疗服务。实行统筹基金和个人账户相结合,鼓励个人购买基本医疗保险,凡是个人购买基本医疗保险的均享受统筹基金。个人账户部分根据自己的经济实力,享受的额度按照不同的等级缴纳。个人账户用于一般医疗,而医疗费超过一定的比例,由社会统筹基金按照个人负担统筹部分的比例支付,不足部分,由本人负担余额。失地农民的医疗保险可选择大病医疗保险,医疗保险的范围也与城镇职工一致,即参加医疗保险的失地农民为年满18周岁的农村劳动力。其三,规范新型合作医疗的筹资、运行、监管等机制。
2.3 建立新型的培训就业机制
失地农民不仅有生存权的问题,而且也有一个发展权的问题。在城市化的进程中,农村集体土地大量被征用,大量农民成为失地农民,并且将生活在相对陌生的城市里。要由农村意识转化为城市意识,由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为,需要一个较长的磨合期和适应期。在这期间,失地农民由于对城市生活的不适应,大都会表现出对生活前景的彷徨、焦虑,甚至失去信心,所以必须要为失地农民提供接受教育和培训的机会。通过职业培训,可以提高劳动者素质,有利于劳动者就业,也能在一定程度上缓解失业问题,成为社会保障不可缺少的重要组成部分。对失地农民进行教育和培训,根本在于提高农民自身的素质,消除陈旧观念,帮助他们建立全新的就业观念,鼓励其积极参加就业培训,提高劳动技能,适应企业的用工要求,努力通过劳动力市场寻找就业机会。
（1）加大对失地农民的再就业培训力度。就目前来讲,主要应从三个方面入手。第一是失地农民的子女入学应与城镇居民的子女一视同仁,享受国家九年制义务教育和高中、大学教育的所有权利。据调查资料显示,失地农民实际得到的土地征用补偿费用非常低,往往只能维持短暂的基本生活需要,大多数失地农民根本无力负担高昂的教育开支。失地农民子女能否在失去赖以生存的土地生产资料之后,继续接受教育,关系到失地农民权益的实现。从长远来看,教育保障更是失地农民生活方式转变的根本需要。第二是加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训,提高失地农民转岗再就业能力。要充分调动全社会的力量,把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构,定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训,提高失地农民的就业竞争能力。在大的村要建立劳动保障服务点,乡镇、街道的就业服务重在及时、准确地提供岗位供求信息,降低农民外出就业成本,减少农民盲目流动性。各级劳动保障部门要根据企业用工需求,多渠道收集企业用工信息,按期举办劳动力就业洽谈会,促使农民有秩序地向二三产业转移。制订计划,争取在一定时间内由农民转化而来的新市民在二三产业就业,使其工资性收入达到当地农民人均纯收入以上。第三是把失地农民的培训工作纳入城镇下岗再就业培训体系。凡劳动年龄段内的失地农民,均可进入城镇劳动力市场,享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务。
（2）完善就业服务措施,创造有利于失地农民就业的机制和环境。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则,彻底取消农村劳动力的就业歧视性政策,让失地农民参与城市建设、城市管理、城市服务工作,拓宽就业渠道。一是建立一支责任心强、业务能力好的职业指导队伍,加强对失地农民的职业指导,帮助他们正确认识和评价自己,提高他们适应城市就业和市场就业的能力,让他们感受到政府的具体的关怀,增强城市就业的信心。二是成立创业服务中心机构,负责对创业的管理与服务,提供有利于创业的大环境。
参考文献：
［1］卢海元.建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议［J］.经济学动态,2004（10）：21-25.
［2］涂文明.城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和建构［J］.理论导刊,2004（12）：50-53.
［作者简介］章良（1981―）,男,江西鄱阳人,硕士研究生，辽宁省交通高等专科学校公路与运输管理专业主任,讲师,经济师；孔月红（1980―）,女,黑龙江齐齐哈尔人,硕士研究生，辽宁省交通高等专科学校物流管理专业主任,讲师,经济师。
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