双轮驱动:创新公务员工资正常增长机制
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作者: 张运能
摘要：正常增长机制不完善已成为困挠公务员工资制度健康发展的长期性难题。应将公务员工资项目划分为中央管理项目和地方管理项目，统一工资增长方式，实行中央和地方管理相结合、日常增长和普遍调整相协调的公务员工资增长机制。
关键词：公务员工资；工资增长机制；地方津贴
中图分类号：F244 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０10）35－０295－02
建立科学、规范的公务员工资正常增长机制，是多次工资改革都积极探索并努力妥善解决的问题。2006年工改后，公务员工资水平和保障程度达到一个新阶段，但正常增长机制仍不完善。建议实行中央和地方管理相结合、日常增长和普遍调整相协调的公务员工资增长机制。
一、建立公务员工资正常增长机制的必要性
1.晋升职务增加工资的供需矛盾非常突出的格局没有根本改变。通过晋升职务增加工资，是目前公务员工资增长中最显著的形式，但晋升职务机会的稀缺也是公务员面临的最大难题。晋升职务有职数、任职年限等政策因素限制，又有工作需要、人事平衡等具体因素制约，愿望与可能之间的矛盾非常突出。我国公务员队伍中92%以下都是科长以下人员，晋升职务对大部分公务员而言，是可望而不可及。
2.晋升级别工资的总体作用仍不显著。现行晋升级别工资的办法有两年升档和五年升级。两年升档是指公务员年度考核累计两年称职的，级别工资可在所任级别对应工资标准内晋升一个档次。升档金额较少，人数占公务员主体职务为科员到处级的公务员对应的级别工资档次差额在27元到79元之间。且两年考核后的增资只集中在级别工资这一项目的增长，在个人工资总数中的比重不大。五年升级是指公务员年度考核累计五年称职的，可在所任职务对应级别内晋升一个级别，相应增加级别工资。但晋升级别的工资增幅更少，职务为科员到处级的公务员，如果升级前后的工资档次都在前五档内（实际中的普遍情况），升级工资增幅在6元到34元之间。
3.普遍调整工资的难度越来越大。从1997年至2006年，国家通过多次中央主导的、集中的、大范围的工资调整（下称普遍调整）来改善公务员工资水平。但现在继续实行普遍调整的困难也越来越大：首先，普遍调整过于同步，往往带来予盾的过度集中和问题叠加。普遍调整是全体公务员受益，但多次调整的原因解释都是公务员待遇较低，其理由相对简单。所以虽然有时工资数额增加不大，但社会议论提出批评的却较多。特别是普遍调整时机关在职和离退休人员工资调整同步进行，放大了离退公务员与企业离退人员工资差距大问题的负面影响。其次，普遍调整导致财政工资费用支出的增长趋势不均衡。在调整年份，工资费用骤然增加；而未调整时，增幅则较小。2006―2008年3年间，全国城镇单位在岗职工平均工资增长39.18%，而同期机关在岗职工平均工资增长44.99%，机关人员工资增幅超过全国平均数近六个百分点。现在公务员工资的基数已不同以往，普遍调整的财政压力已大大增加。随着财政支出改革的深化及社会对部门预算和公务员待遇的高度关注，这种不均衡必然带来不利影响。还有，原有的公务员的工资平均水平低于社会平均水平的状况也发生改变。2003年全国机关在职职工年平均工资为15 487元，低于同期全国城镇单位在岗职工年平均工资16024元；2008年全国机关在岗职工年平均工资为33 869元，是全国城镇单位在岗职工年平均工资29229元的1.16倍。总的来讲，普遍调整只是工资问题长期积累后的一种“改革式”的解决办法。
4.防范和抑制不规范增资行为需要“堵”“疏”结合。2006年工改时中央三令五申，要求各地、各部门严格执行政策。《公务员法》也明确规定“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或降低公务员工资、福利、保险待遇。”但这只是“堵”的办法。现在，2006年工改已经过了几年，面对当前物价和社会收入水平不断变化，要求增加公务员待遇的呼声也在陆续出现。而通过设置工资项目来提高工资的可能性已被禁止，但在工资制度不完善之处“打擦边球”或采用“灵活措施”的可能性仍然存在。当工资正常增长不适应实际情况时，不正常的增长就会出现。这需要有的“疏”的办法，而“疏”的办法就是建立健全正常增长机制。
二、制约公务员工资正常增长机制建立的原因分析
1.工资分项管理与总体增长之间存在矛盾。公务员工资是分项管理的，各项目的管理和变动办法是不同的。从变动方式看，职务工资、地方津贴是按公务员职务确定标准的，其数额增长主要是职务变动引起的，非职务晋升无法受益；级别工资实行两年升档和五年升级的晋升办法，它面对所有公务员的，但单一项目的增长难以承担公务员工资总体正常增长的“大任”。另外，住房补贴和医疗补助是随计提基数的增长而按比例增长；特殊岗位津贴金额不大，在公务员工资中比重不高。可见，现有工资项目设置并没有体现工资水平总体增长的要求。
2.地方工资管理权限不明确。2006年工改以前，工资项目混乱无序，其原因之一就是没有明确地方合法设置的工资项目的正常增长办法。2006年工改和规范津补贴统一了地方工资项目，但金额占公务员工资重要比重的地方津贴仍没有设置正常增长办法，制约了整体的正常增长机制的建立。随着时间的推移，这个问题的负面效果将不断显现。如果长期依靠中央主导的工资增长来适应各地的工资水平实际变化，这是不现实的，其结果必然带来新的工资问题的累积。
3.工资增长方式选择错位。工资增长分为日常增长和特殊增长，升档升级是日常增长，而普遍调整是特殊增长。一项科学的工资增长机制，应是以日常增长为基础、特殊增长为补充的。但纵观过去十余年来公务员工资增长方式，“打头阵”的却是普遍调整方式，普遍调整成了日常增长方式。而作为日常的工资增长，无论是现行的级别工资升档和升级，还是2006年工改前的职务工资升档和级别工资升级，都是作用有限，影响不大。以一名上世纪90年代初进入公务员队伍的人员为例，如果认真分析其现有工资总额的每一个形成过程，发现其历史上工资日常增长部分――升档和升级工资增加的累计数占现有工资总额的比重不到5%的比例，职务变动增资是其工资增长的主要来源，其次就是国家的普遍调整和原有地方工资项目的调整。这是一种错位的增长方式组合。
三、建立科学合理的公务员工资正常增长机制的政策建议
工资正常增长机制不完善已成为困挠公务员工资制度健康发展的长期性难题，要破解这个难题，从多方面改革现有工资制度。应设置中央和地方“两个轮子”，以日常增长为“平常速度”，以普遍调整为“加速度”， 两种增长方式互相配合，驱使“两个轮子”平稳向前，规范有效运行，从而保证公务员工资增长与社会物价水平增长、收入水平变化大体相适应。
1.改进工资项目设置和管理办法，建立以级别为基础的公务员工资标准统一表。建议将公务员工资项目划分为中央管理项目和地方管理项目。中央管理项目包括职务工资、级别工资，它由中央负责制定标准和进行调整。地方管理项目就是地方津贴，在中央统一政策指导下由地方进行管理和提出调整意见。地方津贴，目前可以实行以地级行政区为单位“一地一定”的办法，或实行省级行政主体内分几类地方津贴标准的办法，待时机成熟时，再继续减少甚至取消省级行政区内的地方津贴差别。特殊岗位津贴、住房补贴、医疗补助等，则由中央制定相关政策，由地方执行。这样的工资项目设置，既保证中央工资管理权的集中统一，又可以反映地区不同差异，体现工资制度统分结合管理的要求。
同时，建议取消职务工资项目，将职务工资和级别工资整合成一个工资项目，名称可定为基本工资或其他名称，仍以级别为基础制定工资标准表，并实行升级升档增长办法。同时，调整地方津贴标准的制定依据，也以级别为基础制定地方津贴标准表。这样，中央和地方管理的工资项目标准表可在一定区域内进行合并，形成区域内公务员工资标准统一表，且都是以级别为工资标准依据。
有一种观点认为，保留职务工资项目，有利于建立职务晋升和级别晋升“双梯制”的公务员职业发展模式。但如果实现职务因素与级别工资的多方面挂钩，将职务晋升的工资增加全部体现在级别工资变化中，将领导职务与非领导职务的工资差别改为非领导职务比领导职务低定一个工资级别或类似做法，以职务概念的高认同率来提升公务员级别的影响，反而有利于真正建立“双梯制”模式。
2.统一工资增长主要方式，实行地方津贴正常增长机制。如果要长期保证2006年工改建立起来的工资制度科学、规范运行，就要合理明确和规定地方在工资增长方面的权限。建议实行地方津贴两年升档和五年升级办法，升档和升级的具体办法可参照现行级别工资升档和升级办法确定，这样中央和地方管理的工资项目都实行两年升档和五年升级。目前科级公务员两年升档数额约占基本工资数额的2%左右，如按此推算，统一增长方式后，工资所有项目两年升档的数额可以占到公务员个人应发工资总额的2%左右，日常增长的作用将明显增强。
3.尽快建立和实施工资调查制度，创新工资普遍调整的办法。普遍调整作为特殊的工资增长方式，首先应明确其实施依据。应尽快实行工资调查制度，由中央和地方定期对公务员工资水平和保障状况进行调查，以调查结果为依据来确定是否进行公务员工资的普遍调整。如全国公务员工资水平低于全国同类人员平均工资水平，则由中央提出公务员工资普遍调整方案，提高中央管理工资项目的标准；如区域内公务员工资水平低于同类人员工资平均水平，则由地方提出普遍调整地方津贴标准建议，经中央批准实施。这样中央与地方、地方与地方的工资调整便可能出现不同步进行的情况，有利于减少社会阻力。其次应明确普遍调整的实施程序和办法。如调查结果应向社会适当公开，不同类型工资调整的平衡和协调机制等。只有提出充分的调整依据和履行相应的程序，普遍调整的方式才有可能得到社会的广泛接受，这样的工资增长才是健康和良性的。
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