基于农产品安全战略的中国农业补贴政策分析

来源:用户上传      作者: 杨国颂,张建波

　　摘要:农业是基础产业,同时又是弱质产业,农业生产者的收入通常要低于其他行业的生产者。不少国家政府为了保证农业在国民经济中的基础地位和出于粮食安全的考虑,都不同程度地对农业进行支持和保护。由于各国的自然、经济、政治及社会环境的差异,各国的农业支持和保护政策也不尽相同。在分析了不同补贴方式经济效应的基础上,提出了完善中国农业政策的有关建议。
　　关键词:农产品;农业补贴;安全战略;政策
　　中图分类号:F303文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)28-0180-03
　　前言
　　长期以来,中国的粮食安全问题并没有得到根本的解决。国内外的各种预测都认为,由于中国人口基数大且在持续增长,中国粮食需求量将不断上升,粮食供应偏紧的局面仍将会持续存在。另外,中国粮食生产资源并不充足。就耕地资源而言,中国是一个人多地少的国家,根据国土资源部的统计,截至2006年,中国耕地总量仅为18.27亿亩,人均1.4亩,不到世界人均耕地面积的1/3,有14个省、区、市的人均耕地不足1亩,其中6个省、区、市的人均耕地不到0.5亩,低于联合国粮农组织确定的0.86亩的警戒线;就水资源而言,中国人均水资源只有2 400立方米,相当于世界平均水平的1/4,是世界上13个水资源短缺的国家之一,而且水资源的污染日趋严重。粮食主产区水资源缺乏,水利灌溉设施老化失修,很难保证粮食生产的需要;农民对收入水平、收入增长速度和经营收入的预期,直接影响粮食生产及粮食安全。中国目前有2.44亿个农户,他们以农业和粮食生产为主业,其收入主要来源于粮食生产,如果他们的收入水平不高,或从事粮食生产的收入预期不好,必然对粮食安全造成不利影响。
　　作为一种政府的财政转移支付行为,农业补贴政策的主要目的是为了增加农民收入,促进农业发展。考虑到中国农业资源的约束及当前中国经济发展所处的状态,粮食安全应是中国农业政策一个长期的目标。所以,不断改进并规范中国农业补贴制度,更好地促进中国农业的发展。生产粮食除了满足自身的消费需求以外,其主要目的是通过发展粮食生产增加收入。如上所述,一方面,粮食生产收入是农民收入的重要组成部分;另一方面,农民收入增长快、水平高,农民就会加大对粮食生产的投入,提高粮食综合生产能力及供给水平。在国内外的大背景下,考虑到中国粮食生产和消费的特殊性,协调好保证国家粮食安全和增加农民收入的关系,比起一般国家难度更大。
　　一、农业补贴政策方式及效应分析
　　(一)农业补贴政策方式
　　在市场经济条件下,农业作为经济效益低、风险性大的弱质产业,是很难得到资金支持和保护的。所以各国为了保证农业在国民经济中的基础地位,都不同程度地对农业进行支持和保护。农业保护是一种普遍的国际现象。无论是发达国家还是发展中国家,都或多或少地对农业采取了支持和保护措施。由于各国的自然、经济、政治及社会环境的差异,各国的农业支持和保护政策也不尽相同。
　　农业补贴政策是各国农业政策的核心内容,一国对农业补贴的方式基本上分为三种:直接补贴、投入补贴以及间接补贴。直接补贴就是对生产者按一定标准进行直接转移支持。直接补贴不通过市场传递,其效果是能够直接增加农民的收入。当农业补贴政策的目标仅仅在于增加农民收入,或者在增加农民收入的同时还要限制农产品生产时,可以选择这种补贴方式。投入补贴可分为降低内部成本的直接投入补助和降低外部成本的间接投入支持。前者包括农用生产资料价格补贴、贷款贴息补贴、小型农田水利以及水土保持补助等;这种补贴方式降低了农业投入物的成本,因而能鼓励农民多购买和使用化肥等投入物,促进农业生产发展。后者包括政府强化农村公共产品的投入、农业科技投入、保护农业生态环境的投入、加强农业社会化服务体系的投入以及资助农村居民教育培训的投入等。这些投入支持改善了农业生产经营所需要的交通、通信、水利、科教、社会化服务体系等条件,降低了农业生产经营的外部成本,有利于农业的持续发展和农民收入的增加。间接补贴是对农业产出的补贴,即提高粮食出售价格,提高农民的种粮收入,即政府委托粮食企业以某一支持价格进行粮食收购,通过价格形式转移财政资金补贴生产者。上述种补贴方式存在效果方面的差异、对消费者、生产者、经营者和政府有着不同的影响。
　　(二)农业补贴的经济效应分析
　　1.直接补贴的效应分析
　　庇古提出的社会福利最大命题之一是:在边际效用递减规律的作用下,同样的货币量对穷人的效用要大于对富人的效用。因此国家应采用收入转移的方式,把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者,直到他们的边际效用相等为止。目前由于农村的贫穷和基础设施严重滞后造成的农村消费能力下降使得城乡收入急剧扩大,农民增收困难,再加上农民的医疗、教育等方面无法享受到一个公民应当享受的公共产品和公共服务,使得社会矛盾变得非常突出。国家应采用收入转移的方式,把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者,从根本上扭转城乡收入差距继续扩大的趋势。
　　直接补贴即对生产者按一定标准进行直接转移支持可以从三个方面对农民增收发挥作用:(1)补贴资金直接增加农民收入;(2)在价格保持相对不变的情况下,直接补贴通过农作物增产促进农民增收;(3)从长期来看,由于储蓄的作用,将会有部分的直接补贴投资于生产,促进农民增收。国家对农民的直接补贴,可以从两个方面促进农民增收:一是通过财政收入的再分配,提高农民的收入;二是在农产品价格下跌时可以有效抑制农作物产量缩减而引发的价格波动给农民造成的收入损失。
　　2.间接补贴的经济效应分析
　　间接补贴即对产出的补贴,是通过政府财政对产品的流通领域进行补贴。产出补贴是和农业生产挂钩的。假设市场上存在两种产出品X、Y。政府只对X进行补贴,Y未享受补贴。这相当于X、Y的的相对价格发生了变动。在生产者投入不变的情况下,接受补贴的产品X产量增加,未接受补贴的产品Y产量减少,也即对于既定产出的补贴可以促进该产品的生产。
　　3.投入补贴的效果分析
　　农业支持是指政府对农业提供一般性政府服务,例如农业科研、病虫害防治、培训推广与咨询、检疫控制、市场促销、水利设施等基础性设施服务支持,以及通过投资提供的公共调整计划、地区援助计划、结构调整计划、保护环境计划等措施,能够在不扭曲市场竞争的条件下促进农业的发展,所以人们把它称之为“绿箱政策”。
　　投入补贴的经济效果具有两面性。一方面,短期内存在投入补贴的情况下,生产者以同样的成本可以生产出更多的产品,市场上的供给会增加,生产者的福利会提高;另一方面,由于生产量扩大,市场供给增多,市场的均衡价格将降低。一般来讲,农产品的需求弹性较低,因此,价格下降势必会影响到生产者的收入。从增加农民收入的角度来看,在进行投入品补贴的时候,要结合价格支持政策才能最终有效的提高农民收入。
　　(三)中国农业补贴机制的缺陷
　　1.补贴结构失衡
　　农业补贴利益分配机制的核心是依法合理地对补贴的利益在农民、农业组织和涉农企业等利益主体之间以及农民与其他市场主体之间进行合理分配。从农业补贴的目的性价值来看,补贴的目的主要是为了保护农民利益,保障粮食安全和维护社会的稳定。从这个目的出发,补贴的利益应该多用在直接促进农民增收和农业发展上。目前中国农业补贴的结构失衡,缺乏科学性,导致了补贴利益分配不合理,从而直接影响了补贴的实际效果及其作用的发挥。首先,中国大量补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等流通领域方面。而发达国家实践表明,流通领域支持措施,如价格支持等的补贴效率一直较低,国家拿出了很多钱,但其中只有一小部分真正能够流到农民手中,大部分都在中间环节被其他市场主体所侵蚀;其次,对于农民的脱钩直接补贴、农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构等方面补贴很少,而这些方面却正是改造传统农业,增强农业发展后劲的关键所在,也是使农业生产和农民获得更多增量利益的要求。但这并不意味着流通领域的补贴措施不重要,国家对农产品和农业生产资料的价格支持等措施对农业的稳定发展仍然是必需的,但投入的比例可以适当减少。补贴利益的分配应向直接补贴措施和调整农业生产结构和组织结构等方面适度倾斜,把有限的资源用在恰当的地方。通过对不同主体的利益分配格局的调整,使农民成为农业补贴制度成果的最大利益分享者;最后,在中国当前的农业补贴制度中,农业保险补贴制度仍然缺失,从而使农业发展受到了很大的限制,农业风险无法得到有效的规避。

　　2.中国对农业补贴的立法滞后
　　农业补贴中利益保障机制的中心是通过制度安排依法保障农民利益的实现,主要包括保障农民的利益不受自然风险、市场风险和道德风险的威胁和侵害。农业补贴的本质是一种利益的补贴,因此在其运行过程中农民的补贴利益容易受到道德风险的威胁和侵害,如行政机关的寻租行为、其他市场主体的非法剥夺和侵害等。对于该类的风险,法律、法规的作用就显得尤其重要。截至目前,中国还没有一部真正意义上关于农业补贴的法律法规,对补贴过程中农民合法利益的界定比较模糊,以至于当农民的利益受到其他市场主体的侵害时往往得不到法律很好地保障。
　　二、中国农业补贴政策的完善
　　(一)应逐步改变对农业支持方式
　　价格支持和收入支持是各国和地区在农业支持中广泛采用的两大政策。从美国、欧盟和台湾地区的农业政策变化看,很重要的一个特点,就是将价格支持转变为收入支持。一般地讲,当一国(或区域)经济处于工业化初期阶段、主要农产品国内供求有较大缺口、农业政策的主要目标是增加产量和稳定农业生产时,价格支持是行之有效的政策。而当经济进入较发达阶段,主要农产品有较高自给率或自给有余,农业政策的目标是提高农业生产者收入时,农业政策应适时地从价格支持转向收入支持,以促进农业生产效率的提高,促进农村经济与社会的均衡发展。目前,中国经济发展虽不能说进入发达阶段,但农产品普遍过剩,主要农产品自给有余,增加农民收入已成为主要政策目标,却是不争的事实。因此,应借鉴国际农业发展的通行做法,将农业政策逐渐由价格支持转为收入支持,即确定几个主要支持品种后,测算出合理的补贴水平,采取以地定补或以户定补的方式,直接补给生产者,以使生产者能获得农业支持的大部分好处,实现增加农民收入、扶持农业发展的政策目标。直接补贴方式将是以田亩计算补贴额为主要内容,这种方式符合WTO“绿箱政策”的要求,它对农产品价格造成微小或没有扭曲,而且有利于农业结构的不断动态调整。
　　(二)充分利用好绿箱政策有步骤地加强农业保护水平
　　在WTO《农业协议》框架下,农业补贴具有两层含义:一是广义的农业补贴,即政府对农业部门的投资或支持,由于其中大部分是对科技、水利、环保等方面的投资,不会对农产品价格和贸易产生显著性的扭曲,而被称为“绿箱”补贴措施,对于“绿箱”补贴,任何国家均可免除削减义务;另一种是狭义的农业补贴,或叫做“保护性农业补贴”,如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式的补贴,由于这种补贴会对农产品价格和贸易产生明显扭曲,而被称之为“黄箱”补贴措施。《农业协定》规定用综合支持量来衡量“黄箱”补贴政策的大小,并要求在约束该类补贴的基础上,逐步予以削减。
　　在中国,当务之急是加强对农业和农产品加工业的重点支持,调整农业补贴方向和支持结构,充分利用好绿箱政策有步骤地加强农业保护水平。由现在补贴流通环节,转向补贴农产品生产者,把支持重点转到提高农产品国际竞争力上。对投入进行补贴的专项性更强。农业生产者要享受补贴,就必须进行相应的农业生产。当农业补贴政策的目标是促进某方面的农业生产或者农业结构调整时,可以采用对农业投入进行补贴。
　　(三)借鉴其他国家和地区的农业投入补贴方式
　　当今美国和欧洲发达国家的农业劳动生产率和国际竞争力却处于领先的地位,其重要原因就在于这些国家对农业保持了很大的扶持力度。美国和欧洲发达国家给农业生产以各种补贴和优惠贷款,对农业科技成果的研究和推广、水利基础设施建设、生态环境的治理和改善予以大量的投入,以弥补农业资本积累不足的缺陷,提高农业的技术进步率和劳动生产率,为了增强农业发展的后劲,美国和欧洲发达国家对农业教育和科研实施了大量投入。
　　基于中国的实际情况,目前可从以下方面借鉴他们的农业投入补贴方式:
　　1.对农业投入的法制化
　　美国的农业投入法制化应该对中国下一步的财政支农具有重要的参考价值。美国农业的投入之所以能够稳定而可靠,主要原因之一就是美国的农业投入是以法制化作为保证的,它不受时间和外界其他因素的干扰和影响,使美国农业投入稳定而持续,这也是美国农业能够长久保持世界第一的原因之一。而中国对农业的投资还没有建立法制化的管理方法,随意性较强。最明显的表现就是,当农业出现危机了,国家和政府才开始重视农业,加大投入力度;当危机缓和了,对农业的重视程度也就相应降低了,从而导致中国农业的发展波动较大,损害了农民和国家整体的利益。
　　2.适当上移农业投资主体
　　农业投资由于具有强外部性、高风险性,一般地方政府都不愿意对其大量投资,不仅如此,地方政府还经常挪用中央政府的农业专项投入。据统计,中国对农业的投资大约有30%左右不能落实,而问题就出在地方政府身上。因而,美国等其他国家都是以中央政府作为农业投资的主体。为了提高中国农业投资的效益,中国应该借鉴其他国家的成功经验,适当上移支农主体。
　　(四)其他措施
　　1.建立巨灾风险基金和再保险体系
　　由财政出资建立国家巨灾风险基金,风险基金的管理和经营由农险管理部门负责。同时利用巨灾风险基金,政府为开展政策性农险业务的机构提供再保险。再保险具有强制性,凡经营政策性农险业务的机构必须参加,而不同险种再保险的费率和政府的赔偿责任由法律规定。如果发生大范围、地域性的自然灾害则动用国家巨灾风险基金对投保户给予赔偿。
　　2.建立完善农业保险补贴制度
　　农业保险补贴制度是国家对农业保险扶持的制度载体,属于是农业补贴的重要内容。建立广泛的农业保险补贴制度对保障中国农业安全和农民利益有极为重大的意义。鉴于农业保险具有准公共产品的属性,因此需要国家的财政给予以一定的财力支持和政策扶植。
　　3.规范农业补贴制度
　　在国际框架下,制定相应法律法规,不能随意更改,农业补贴资金的运用和监督制度应更加完善和规范,不能随意挪用。对农业补贴的专门立法,完善各项配套法律制度,以保障补贴过程中的农民权益不受侵犯。

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