基于当前失地农民就业保障体系存在问题的制度经济学分析

来源:用户上传      作者: 杨晓东　王利平

　　摘 要：失地农民作为弱势群体所面临的就业困难，是现阶段中国社会主义市场经济建设与构建和谐社会亟待解决的重大问题。从制度经济学的角度分析，地方政府发展理念的不科学、征地安置政策目标缺少“可持续生计”、政府公共服务行政职能缺位、就业服务缺乏针对性等，是失地农民的就业与再就业工作中存在的主要问题。
　　关键词：失地农民；就业保障；制度经济学；就业服务
　　中图分类号：F323.80文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0009-03
　　
　　失地农民是在中国20世纪90年代开始的城市化过程中，失去了土地但仍然保持着农民身份，并未转化为完全的城市居民、享受城镇居民待遇的农民[1]。这是中国城市化进程中出现的一个逐步扩大的弱势群体，也是世界各个国家在社会和经济高速发展时期走向城市化过程中产生出来的一个弱势群体。据国土资源部统计，目前全国失地农民总数至少在4 000万人以上，而且每年还在以200万～300万人的速度递增。土地对农民而言，具有生产资料和社会保障双重功能，中国城市化进程中产生的失地农民问题是关系到建设社会主义和谐社会大局的重大问题，认真借鉴拉美国家失地农民问题的经验和教训，解决失地农民迫切需要解决的生活和工作困难，尤其是解决失地农民作为弱势群体所面临的就业困难，是中国政府关注民生，维护农民根本利益的重要内容，同时也是中国城镇化发展与现代化建设过程中必须面临的主要问题。
　　目前，中国失地农民的就业与再就业状况从整体上看不容乐观。土地被征用后，失地农民就业保障制度及其长效机制的缺失，征地安置政策缺少“可持续生计”目标、政府公共服务行政职能缺位，政府和企业的安置能力有限，就业形势的整体严峻态势，部分失地农民缺乏正确的择业观，缺乏就业技能和针对性培训，就业渠道狭窄等，是失地农民的就业与再就业工作中存在的主要问题。
　　
　　一、结构性失业与就业成本过高使失地农民面临严重的就业问题
　　
　　1.失地农民因缺乏就业技能导致结构性失业严重
　　现阶段中国经济发展需要的技能型、知识型人才紧缺与农村劳动力素质低下的矛盾，失地农民不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾越来越突出，增加了失地农民就业的难度。从失地农民自身来讲，思想观念没有根本转变,再就业意识薄弱、技能低下。一方面，依赖性强，缺乏就业的积极心态。由于长期过着自足悠然的农耕生活，农民失去土地后，其生活习惯、思想观念还停留在农民原有的层次上，存在着明显的依赖心理，过多地寄希望于政府和企业的安置，自主创业、自谋职业和通过其他途径实现就业的意识较差；另一方面，缺乏就业技能，在人才竞争中处于劣势。由于农民长期从事农业生产活动，没有动力加强其他技能的培养，导致他们在再就业过程中只能进入劳动密集型行业工作或自己做些小本生意。此外，大多数失地农民缺乏长远目光，虽然也利用土地补偿金做些小本生意，但多数不能对这笔资金进行规划利用，更多的是倾向于首先改善自己目前的生活条件，如用土地赔偿金来购置住房、家电、摩托车等固定资产，使现金资产失去了增值能力。
　　2.就业成本过高是导致失地农民就业危机加深的又一重要因素
　　相对于农村外来劳动力，失地农民在就业竞争上要承受高得多的劳动成本。以厦门市为例，仅社会保险基金而言，按厦门市2003年社保年度缴费标准计算，剔除外来员工自愿参加医疗保险这个因素，用人单位聘用一名本市劳动力，各项社会保险费用按缴费指数1计算，等于聘用7.2名外来劳动力；按缴费指数0.6计算，等于聘用4.5名外来劳动力，如果再加上住房公积金，失地农民的就业成本则更高，因而其就业竞争力就更弱。
　　3.已就业的失地农民因岗位和收入缺乏稳定持久性隐含再次失业风险
　　已经实现就业的失地农民，就业岗位和收入缺乏稳定性和持久性，增收难度加大，隐含着再次失业的风险。一部分失地农民在市场引导、政府扶持下实现了就业，但绝大多数从事着较为艰苦、简单的低科技含量和低收入的产业或行业劳动，以及日常性质的生活服务业工作，且大多数是以非正规就业为主。据调查，失地农民的就业方式大致有以下几种：一是进入本地乡镇、城镇企业务工或成为征地单位的建筑工人，这是比较正规的全日制工作，但收入偏低，就业不稳定；二是外出打零工，行踪不定，收入也极不稳定；三是从事个体经营，开店经商，跑运输、搞装潢等；四是自办实业当老板，成为私营企业主，但这一比例非常小；五是还有一些成了街头巷尾无证经营的流动小商小贩。以上职业，有的会随着企业转制和技术进步存在着被淘汰的风险，有的将随着城市化进程的加快和城市管理的加强存在着被取缔的风险，面临着再次失业的危险[9]。
　　4.就业困难使得失地农民面临就业危机导致失业比率偏高
　　根据中国网公布的数字显示，中国失地农民的就业状况非常不容乐观。1998―2003年，杭州市共有征地农转非人员15.68万，其中劳动年龄段(男16～60岁，女16～50岁)人员11.08万。在劳动年龄段人员中，目前暂时无业和处于失业状态的有5.76万，约占52％；截至2003年年底，四川全省共有134.12万征地农转非人员，处于劳动年龄段内的有88.08万，其中征地后一直未就业的有45.64万，占征地农转非劳动力人数的51.8％；国家统计局农调总队的一项全国性调查结果显示，天津市有54％的失地农民表示就业是最急需政府帮助解决的问题，河北迁安、高碑店市的失地农民有80％以上反映就业困难，山西省有55.6％失地农户迫切希望得到就业机会；南京市江宁区方山片区被调查的失地农民中，有53.9％的人处于自谋职业状态。从以上数字可以看出，无论是东部沿海经济发达地区，还是中西部经济欠发达地区，失地后应就业而未能就业的人数均超过半数。可见，失地农民就业难的问题在中国不仅是个普遍问题，而且是个较为严重的问题，并且已由一个局部问题演化为一个社会问题，而且大有愈演愈烈之势[10]。
　　
　　二、现行征地安置政策和货币安置方式难以实现失地农民就业和可持续生计
　　
　　1.普遍缺乏效用的现行征地安置政策难以预防大量失地农民的贫困
　　中国现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进。同时也应认识到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作，不足以预防大量失地农民的贫困。各地大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被征地安置者以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态[6]。有研究显示，根据现行征地补偿安置办法，一些城市的土地补偿和安置补助费仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持七年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持二年多的生活。如果将土地补偿和安置补助费全额直接代农民进入社保，每月领到的养老金只相当于当地近郊现行最低生活保障费1／3的水平。从社会保障的水平看，根据南京市政府[2000]86号文件确定的劳力安置补偿标准，在不考虑工资、物价上涨等因素的情况下，失地农民如果没有工作，按最高标准4万元，以南京市最低养老金发放标准350元分摊使用，只够维持九年的基本生活。保养人员（女50～65岁、男60～70岁）每人享受一次性1.8万元的征地补偿款，按南京市2002年保养标准220元分摊，只够六年多一点[7]。

　　2.失地农民大多采用“短视”的货币安置方式难以实现就业和可持续生计
　　中国现行的《土地管理法实施条例》规定了针对失地农民的三种安置方式：一是“以土地换就业”，即由征地单位招工安置；二是把征地补偿费付给失地农民所在的集体经济组织，由其负责安置失地农民，即就地安置；三是对失地农民进行一次性货币补偿，即“一脚踢”式的货币安置。在现实生活中，相当一部分失地农民有“接受统一安置――下岗失业”的经历。如北京市丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，统一招工安置了1 100余人，从目前情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置的90％现已下岗失业。与上述两种方式相比，货币安置因其风险小、稳定性强、见效快而被失地农民所接受，且因其操作成本低、周期短而受到了各地政府、企业乃至集体经济组织的欢迎。所以，当前中国绝大部分地方采用货币安置的方式。浙江省政府研究室对该省200个失地农户的调查显示，失地农民中，被招工安置者仅占9.36％，货币安置者高达81.02％。然而，货币安置却并非就业指向性的安排，它能让失地农民得到暂时的喜悦和满足，也能在短期内维持甚至提高生活水准，却很难让失地农民成功地实现再就业。没有充足、稳定的再就业机会与岗位，失地农民家庭根本无法实现可持续生计[8]。
　　
　　三、地方政府发展理念的不科学和农村集体土地产权制度的不完善致使失地农民相关权益受损
　　
　　目前，各地政府普遍实行“重经济指标、轻社会和谐发展”，“重结果考评、轻过程监督”，“重领导态度、轻群众意见”的考核与评聘制度，导致权力寻租现象普遍存在。地方政府在追求政绩最大化的思想指导下，为了更大地获取失地农民权益所得与城市土地增值之间的“剪刀差”，完全可能滥用土地征地权，抽取农业剩余，侵蚀农民利益，侵占农村集体土地收益，每每发生地方政府在“以地生财”利益驱动下的与民争利的“短视”行为。由此导致了征地补偿费用的层层被截留、挪用、挤占，蚕食了失地农民的就业和创业资金――征地补偿金。
　　而地方政府在失地农民就业与再就业问题上的职能缺失，未能充分发挥政府的公共服务功能，缺乏失地农民就业保障体系可持续发展的制度建设的长效机制，对此问题的认识深度不足、宣传与服务不到位，没有提供更多有针对性的就业信息、培训和机会，缺少对失地农民就业保障的政策倾斜等，也是造成目前问题的主要原因之一。
　　农村集体土地产权不清晰，包括集体土地所有者代表不明确，集体土地产权主体的权能不明确，国有土地和集体土地财产权不平等。《宪法》、《民法通则》、《农业法》等重要法律中都明确规定，中国农村的土地归农民集体所有，但“集体”的定义极为含糊，如《宪法》简单地界定为集体所有，《民法通则》界定为乡村两级，《农业法》界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。由于“农民集体”事实上是一个虚置的权利主体，农村集体土地所有权主体不明确、归属不清晰，弱化了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用。当地方政府强制性低价甚至无偿征占农地时，无人出面进行干预；当农村集体领导人贱卖、侵占集体土地时，也无人出面制约。而由于实际拥有土地权利和土地收益分配权利的主体是地方政府，将失地农民排斥在征地价格确定的过程之外，使农民无法参与征地过程中涉及切身利益的决策，缺乏充分的征地知情权。失地农民难以找到适合的法律条文来维护包括就业保障在内的自身利益，导致征地补偿费用偏低，失地农民可持续就业缺乏经济基础[5]。
　　
　　四、就业服务缺乏针对性与持续性导致失地农民就业呈现无助无序状态
　　
　　1.职业培训缺乏针对性使得失地农民就业能力不强
　　政府部门组织的诸如电工、建筑、美容理发、缝纫、针织等职业培训，常常与失地农民个体的兴趣、经验和今后的职业联系并不紧密，而且，这种规模化、统一化的培训也忽略了人才市场对技能要求的多样性和差异性，势必使很多失地农民都应聘这类工作岗位，使人才竞争更加激烈。甚而，部分失地农民认为，政府官员关心组织职业培训的场次，胜于关心职业培训内容本身是否具有针对性和实用性。因此68.3%的失地农民既希望政府提供免费职业培训，又担心就业培训没有实际用途。
　　2.政府免费职业培训忽视中老年失地农民使其成为就业更加弱势群体
　　根据对344位失地农民就业状况的调查显示，如果按年龄分二组，可以看出在18～35岁这一年龄段，就业率达到78%；而36～55岁则下跌到不足55%，女性甚至低于50%，即这一年龄段中接近半数的人处于失业状态，长期闲置在家。这其中的原因主要可以归结为两点：一是缺乏技能；二是年龄偏大。在解决失地农民就业培训的问题时，一些部门将免费培训的对象限定在18～30岁，学习接受能力强的年轻人。这样的限制将中老年失地农民排斥在外，增加了他们就业的难度，也使就业培训的针对性降低，真实成效值得怀疑[11]。
　　3.失地农民就业服务性中介机构发展不健全难以很好提供服务
　　服务性中介机构如劳动者权益保障协会、职介中心，是政府部门在服务就业方面的一个有力的补充和协助。它能够更加具体地掌握失地农民在就业方向、意愿、劳工要求、技能水平等等诸多方面的详细资料，制定更加个性化、更具有针对性的失地农民就业方案。在日本、美国等国家，就业服务机构往往能够在失地农民就业这块园地里精耕细作，广泛联络，中间协调，起到了政府部门无法实现的重要作用。但中国的就业服务性中介机构发展缓慢、服务落后、缺乏指导和干预，运作机制不规范，不能很好地服务于失地农民。在失地农民资料库的建立、就业供求信息的提供、职业培训方面做得不够，不能很好地促进企业和失地农民的双向互动[12]。
　　总体来说，失地农民就业将面临来自城乡的双重压力、总量与结构的彼此困扰、新生劳动力与失业人员的相互交织的局面，失地农民的就业危机也将在一定时期内继续存在，并已成为一个越来越重要的、涉及面越来越广泛的重大就业课题。解决数千万失地农民的就业保障问题，是中国社会主义市场经济建设中目前亟待解决的重大问题，它不仅关系到当前的失地农民就业问题，也关系到失地农民的下一代、更下一代的接受教育和生活工作等长远发展问题，更是关系到我们民族整体的文化水平与科技素质提升的大问题，我们必须从国家发展战略的角度予以高度重视。
　　
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　　[9] 王晓君.略论中国失地农民就业及非农生产技能培训[J].职业培训,2007,(6).
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　　On Landless Peasants Problems in the System of Economic Analysis Based
　　on Current Employment Security System
　　
　　YANG Xiao-dong，WANG Li-ping
　　（Nanjing Communication Institute of Technology, Nanjing211188，China）
　　Abstract: The employment difficulties of lost land farmer as a vulnerable groups is the major issues to need to resolve at this stage building
　　China′s socialist market economy and a harmonious society. From the perspective of system-economics analysis, the local government′s unscientific idea of development, unsustainable policy of resettlement,the absence of government administrative functions and employment service, is the main issues in the work of employment and re-employment.
　　Key words: lost land farmer；job security；institutional economics；employment service
　　[责任编辑 吴高君]

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