政府在农村最低生活保障制度中的主体地位
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作者: 张 静
一、政府主体地位的确立
谁是农村社会救助的主体,这意味着谁是社会救助的责任人,谁出资负责社会救助制度。按照制度经济学的理论观点,任何制度的创建与变迁都是需要耗费成本的,能不能承担这费用,或者究竟由谁来承担这费用,将直接关系到这一创建与变迁活动的成败。对社会救助进行制度设计和制度创新是政府的当然责任和重要职能,政府机制必须在其中发挥绝对主导的作用。由于社会救济制度是一种公共产品,在任何社会里,它一般都是由政府来提供的。在现代社会里,尤其是在经济、社会转型的变革时期,从总体上看,造成贫困的原因中社会因素大于个人因素。在当今世界上,社会制度通常被视为纯粹的政府行为,是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。这种责任或义务通常用最低生活保障立法的方式加以确认,并且透明度极高地公之于众。
随着17世纪英国《济贫法》的颁布,政府开始介入对社会成员基本生活的保障,并在20世纪三十年代到六十年代迅速发展,达到了巅峰。七八十年代随着各国社会保障制度小范围的调整或结构性变革的出现,政府在社会保障制度中的作用似乎有所减弱。但无论是发达国家已经实施或者正在实施的对其社会保障制度的改革和调整,还是发展中国家正在谋求的建立和完善现代社会保障制度,无不是由政府牵头,通过相关立法、行政法规和具体政策等政府机制手段组织实施的,因此政府的作用是无法替代的。
从我国社会保障制度发展历程看,我国目前仍处于农村社会最低生活保障制度的建立初期,在这一阶段,尤其应当发挥政府的主导作用,以保证农村最低生活保障制度的健全发展,既满足农村居民的基本生活需要,同时又不至于产生社会成本过高或社会成员过分依赖等负面作用。
二、政府主体地位的依据
对于政府在农村低保中发挥主导作用,由政府出面建立农村低保制度的根据,国内外专家学者都提出了自己的理由和见解,一般可以概括为以下方面:
第一,补偿论。这种观点认为农民为中国革命和建设做出了巨大的贡献,农民是中国革命的主体和主要力量,而且建国后的几十年间,广大农民通过工农业“剪刀差”的形式为国家的工业化积累了大量的资金;实际上是以自身的利益受到损失换取国家的发展。同时,随着我国城市化的进程,农村的土地被大量征用,很多人失去了土地保障,市场经济带来的负面效应使得部分农民陷入贫困状态,计划生育政策的出台又使农民失去了传统的家庭保障,因此应该由国家建立针对贫困农民的最低生活保障制度给予补偿,应该给广大农民以国民待遇。
第二,公民权利论。这种观点关注于对公民基本权利的保护,从权利平等和保障人权的角度出发,认为农民作为国家公民应与城镇居民一样享有社会保障权利,政府理应为农民提供最低生活保障。
笔者认为,上述观点均有一定的合理性。综观世界各国的社会救助,从其诞生之日起,都是政府组织实施的,是一种政府行为。“公民权利才是政府权利之源,政府是为人民而存在的”。政府(不论是中央政府还是地方政府,或是政府的职能部门)在我国当前的社会救助中掌握着话语权,是社会救助名副其实的决策者、管理者和执行者、监督者。其公权对社会救助的干预是全方位的、全过程的,从权利划分来看,政府在社会救助中享有立法权、行政权和监督权;从责任划分来看,政府是社会救助的责任主体,承担制度设计并履行给付义务。公权干预是公民基本权利实现的决定性因素。社会救助的特点要求政府必须发挥主导作用,尽到其职责和义务。“最低生活保障”是社会救助制度的核心,其特点是:低保的责任主体是国家,低保需要国家或政府统一管理;低保基金至少部分来源于政府财政;低保是国民收入分配与再分配的一种形式;低保的目标是为社会成员的基本生活权利提供安全保障。这些特征大部分都与国家或政府有关。所以,政府在农村低保制度建立和发展过程中发挥主导作用是一个基本原则。
三、政府在农村低保中的作用
笔者认为,政府在农村低保制度的建立过程中的主要作用应该包括:
第一,加快立法,为农村最低生活保障制度健康发展提供法律保障。我国农村社会保障在长期的社会实践中,形成了以集体保障为主,其他保障为辅的农村社会保障体系。这种保障体系主要依靠高度集中统一的行政管理系统依据相关政策实施,缺乏法律的规定性,除仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确规定之外,再无法律条文对此以外的社会保障对象做出明确规定。法律的欠缺给农村低保工作带来一系列问题:保障对象不明确,保障资金来源不稳定,保障标准不一致,保障管理方面的随意性和盲目性等。要使农村低保工作走上规范化的轨道,建立起适应农村经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会保障体系,就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规。
为调整农村社会保障中的社会关系,在立法体制上,应形成以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为统帅的,以国务院针对农村的社会保障主要方面制定的条例为主,以有立法权的地方人大及地方政府制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。首先,制定《农村社会保障法》;其次,根据《农村社会保障法》制定相应的《农村最低生活保障条例》。
第二,组织引导,推动农村低保制度构建进程。农村低保是一项社会系统工程,涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头,统一政令,加大推力,协调方方面面关系,进行有效的组织和引导。首先,加强农村社会保障组织建设,组建一个权威性的农村低保组织管理机构,理顺各方关系;其次,各级政府要根据人口分布、经济和自然的条件、工业化程度、人群流动等情况,制定符合本地区特点的农村低保事业总体规划,并将其纳入当地社会经济发展规划中。
第三,财政支持。由于财力的限制以及为了避免大包大揽带来的低效率弊端,国家不可能承担过多的财政责任,但这并不意味着国家不承担任何财政责任。为农村最低生活保障制度的建立和发展提供资金支持,尤其是在农村低保发展初期,国家更应在一定程度上给予支持。
第四,管理监督。为加快新型农村社会救助建设步伐,必须强化国家尤其是各级政府对其行政管理和监督,使其纳入规范化轨道并健康发展。
1、完善管理体制。完善农村社会保障管理体制,要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离,政府主要负责行政管理。
2、提高管理效率。提高农村社会保障的行政管理效率,首先是职能部门转变管理观念和工作作风,真正体现为民服务的思想;其次是提高行政管理人员素质。农村低保不仅范围广、政策性强,而且涉及到农村经济社会的方方面面,必然要求管理人员不断提高理论水平、业务素质和政策水平等;再次,改进管理方法和手段,尤其是要加强信息化管理手段和方法。
3、强化监督机制。主要包括:(1)强化国家权利机关对其的监督;(2)强化政府自身对其的监督;(3)利用行政诉讼等司法程序进行监督;(4)重视社会监督,如新闻媒介监督及群众监督等。
(作者单位:安徽财经大学法学院)
主要参考文献:
[1]邵德兴.完善城镇最低生活保障制度与政府能力开发问题探析.中共杭州市委党校学报,2003.5.
[2]周宗顺.社会保障中政府机制与市场机制的适度选择.行政论坛,2004.3.
[3]杨刚.试论农村社会保障制度建立过程中的政府的责任.社会保障问题研究2001.武汉出版社.邓大松主编.2003.
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