对优化我国财政支出结构的思考
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作者: 郭 磊
提要本文在分析我国现阶段财政支出结构中“越位”与“缺位”并存现象等突出问题的基础上,结合我国经济发展实际,提出优化我国财政支出结构的原则和思路。
关键词:优化;财政支出;结构
中图分类号:F812 文献标识码:A
近年来,随着经济体制改革的不断深入,我国财政支出结构发生了积极变化,开始向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转变。但面临的问题也不容忽视,一方面存在财政支出范围过宽、国家包揽过多的弊端;另一方面难以全面、有效和充分地强化国家的重点投入。因此,随着经济结构的调整以及新的发展阶段的到来,对当前财政支出结构进行必要的调整,已成为财政工作的重要课题。
一、当前我国财政支出结构中存在的问题
(一)财政支出范围不规范,“越位”与“缺位”并存。改革开放以来,我国财政统收的局面虽已被打破,但传统的国家包揽一切的分配思想和财政统支的局面仍在保持着,财政资金的供给范围未能作出相应的调整,缺乏明确、科学的界定,在相当程度上沿袭了计划经济体制下的供给制分配方式。具体表现在:政府及财政在资源配置领域的定位不明确,财政的职能范围与支出责任未能根据市场经济发展的要求作出相应的调整。一方面财政支出严重越位,即政府行政干预过多,充分发挥市场调节较少。受长期实行计划经济体制惯性的影响,政府将社会管理者职能与所有者职能融为一体,职能范围覆盖了从生产到消费等社会再生产过程的各个领域和事务,一些本应由市场解决的事项被纳入财政分配范畴。财政支出的越位,挤占了稀缺的财政资源,分散了财力,既造成经济建设中的重复浪费,又造成某些财政支出项目效益低下;另一方面财政支出又严重缺位,即财力过于分散,支出重点不明确,使得在应由财政供给的市场失灵的领域出现保障不足和无力保障的情况,如对社会保障支持不足,对某些社会教育、公益性事业的保障乏力,对公共基础设施建设的投入不足,等等。这不仅使政府宏观调控的职能和力度弱化,同时也不利于市场经济体制的建立,并在一定程度上扰乱了国民经济的正常分配秩序。
(二)经济建设支出居高不下。在体制转轨阶段,为实现新旧体制的顺利过渡,政府要保持一定的政策连贯性,这就造成了财政支出中,经济建设支出所占份额相对较大。资料表明,我国经济建设支出占财政总支出的比重已从上世纪八十年代的56.08%下降到2003年的30.06%,但这仍远远高于发达国家的水平(如美国为4.9%,日本为4.17%),而且也高于许多发展中国家。同时,我国经济建设支出的内部结构不尽合理,政府参与的竞争性、经营性项目过多,即用于生产性的支出偏多,而用于基础设施、公用事业等方面的支出却不足。据统计,我国基本建设投资总量占总支出的比重,由1981年的22.6%下降到2003年的11.6%,政府预算内固定资产投资比重由1980年的44.7%下降到2003年的3%。可以看出,我国财政仍带有很强的生产性,侧重对生产的直接投资,而对生产的外部环境建设关注不够。
(三)行政事业管理经费支出严重膨胀。行政事业管理经费支出急剧上升,固然有其合理的一面,如事业的发展、政府活动的增加、必要的新增人员扩充,但更多的是由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出中不同程度的浪费,致使行政事业管理经费增长过快、比重过大。上世纪九十年代,我国于1993年和1998年进行了两次机构改革,但并未取得实质性的突破,行政事业经费占财政支出的比重一直稳定在10%以上,甚至在“九五”时期平均达到14%以上,特别是2000～2001年不降反升,达到17%～19%,不仅高于10%的国际平均水平,而且也高于我国同期财政收入增幅11%的水平。到2005年,我国各级行政机关用于公车、接待等的费用已经高达6,000亿元,占当年国家财政收入的20%,相当于全民教育投入的5倍。此外,行政事业管理支出的内部结构也不尽合理,主要表现为财政供养人员日益膨胀,个人经费增长快于公用经费的增长,虽历经几次大规模机构改革,但反弹较大,形成了膨胀――精简――再膨胀的恶性循环,导致各级财政困难日益加深。
(四)民生投入比重上升缓慢。一是社会保障支出明显不足。据统计,我国2006年的“抚恤和社会福利救济费”支出为795.02亿元,“社会保障补助支出”为1,996.25亿元,两项合计2,797.27亿元,占当年财政支出的比重为6.9%,占当年我国GDP的比重仅为1.33%,远低于发达国家20%和5%的比重,社会保障支出的不到位已经制约了我国市场化改革的进程;二是教育投资力度不够。尽管财政投入总量在不断增加,但是占GDP的比例却连续下滑。2008年全国教育支出为9,010.21亿元,占GDP的比例为3%。这个数据低于2002年的3.41%,也低于2003年的3.28%,与世界平均水平7%相比,差距依然很大;三是农业投入仍然不足。据统计,我国从1952年到2007年,财政用于农业的支出从9.04亿元上升为4,318亿元,创了历史新高。但是,农业支出占财政总支出的比重,却由1978年的历史最高点13.43%逐年下降至目前的8.07%。此外,在科学技术、医疗卫生、环境保护等领域,也不同程度地存在财政投入不足的现象。
二、优化我国财政支出结构的原则
建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标,财政体制的改革和完善也必须以这一目标为中心。因此,优化我国财政支出结构应遵循以下原则:
(一)体现政府职能原则。财政支出结构与政府职能存在紧密联系,政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下,政府通过财政参与社会资源配置,弥补市场缺陷,为社会提供必不可少的服务。因此,财政职能必须服从于政府职能,财政资金供给范围也要服从政府职能范围。
(二)体现社会公共效益最大化原则。我国财政改革的目标是建立社会主义市场经济体制下的公共财政。规范财政支出结构应体现社会公共需要,财政支出范围应与社会公共需要相符。同时,政府应根据公共产品社会效益的不同,分层次、有重点地确定财政支出范围。
(三)统筹兼顾与突出重点原则。财政既要统筹兼顾,全面支持各项社会事业加快发展,又要突出重点,从我国具体国情和发展阶段出发,充分考虑各方面的条件和财政承受能力,适当集中财力,着力支持解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,优先保障基本公共服务需要,并随着经济发展逐步提高社会事业发展和民生保障水平。
(四)体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡五级财政支出,由于各级政府职责权限不同,财政支出范围也不同,即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权,根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下,合理、科学地划分中央与地方的支出范围。
三、优化我国财政支出结构的对策
针对我国当前面临的矛盾和问题,按照市场经济发展要求,财政支出结构必须进行战略性调整,其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾,力求通过改革和政策调整,建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压,能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。
(一)科学界定财政支出范围,提高支出结构效率。改变国家财政包揽一切的分配格局,将应由市场和社会负担的事务从财政支出中逐步分离出去,是强化财政支出管理、优化财政支出结构的重要条件。一是国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出。按照社会主义市场经济体制运行的要求,财政投资的基本政策取向是“有所为,有所不为”,也就是要科学界定财政投资的范围,改变财政投资包揽过多的弊端,逐步减少和退出竞争性领域的投资,以集中财力确保国家投资重点;二是采取综合治理措施,清理和规范事业单位的财政经费供给范围,推进事业单位分类改革,将市场机制引入事业单位,区分公益性、准公益性、经营性事业单位,针对不同的类型采取不同的财政补助办法,严格控制行政事业人员和经费的膨胀,以提高政府行政效率、增强财政的调控能力;三是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。国家只对那些承担着政府特殊责任的企业所产生的政策性亏损进行补贴,其他处在竞争领域的国有企业的亏损则不予补贴。同时,不再在竞争性领域投入财政资金建设新的国有企业。价格补贴在一定程度上抵消了经济改革的效果,不利于市场机制有效发挥作用,因而应当予以取消。
(二)加强社会公共性开支,建设服务型政府。遵循公共财政原则,加大对教育、社会保障、科学技术、环境保护等重点公共领域的投入力度。优先加大教育投入,国家财政要继续把支持教育作为重点,采取有效措施,进一步提高财政支出中教育经费的比重,增加国家财政性教育投入,确保现有预算口径的教育支出稳定增长。社会保障要纳入国家财政政策规划统筹考虑,要进一步加大社会保障投入力度,积极推进社会保障预算等改革,扩大社会保障覆盖范围,建立更加完善的社会保障体系。继续增加国家重大科研计划经费,调整优化科技重大专项和国家科技计划财政投入结构,保证对与扩内需、保增长紧密相关的科技重大专项的投入,大力支持基础科学研究投入,优先考虑生态环境保护、医疗卫生和信息产业等方面的科研需要,促进重点公共领域的发展。
(三)强化重要产业和领域投资,增强国民经济发展后劲。在进一步压缩经济建设生产性支出的基础上,将财政资金投资重点转向社会公共基础设施、节能减排等非营利性领域,为市场经济的发展提供良好的外部环境。一是要进一步加大水暖电气、公共交通、城市绿化等社会公共基础设施建设,推动国民经济实现良性循环和长期稳定发展。二是着力强化农业基础地位。财政对农业投资的重点在于:支持大中型农业基础设施建设,抓好农业综合开发;支持推进农业产业化,按产业化方式组织发展农业和农村经济;支持农业科研、新科技推广和农业社会化服务体系建设。三是积极支持能源节约。节能投入主要用于以下五方面:(1)节能科技的研究与开发;(2)节能技术示范和推广;(3)节能教育和培训;(4)节能管理监督体系建设;(5)要选择一些特殊重要的、投资数额巨大的国家级节能项目,国家财政可采取直接投资的方式予以支持。四是促进国有经济发展的财政投资政策取向:(1)积极支持国有经济进行企业组织结构调整,着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长;(2)支持国有经济的技术改造,提高国有经济的技术水平和竞争能力;(3)支持国有企业政策性关闭破产和国有企业主辅分离改革。
(四)完善公共支出制度,提高财政资金使用效益。首先,进一步推进部门预算管理改革,实现预算管理“公平、透明、全面、规范、高效”的总体目标,同时加强综合预算,把各部门的预算内外资金全部纳入预算管理,全面反映部门收支情况,建立统一完整的财政预算;深化“收支两条线”,对非税收入实行收支脱钩,规范部门行政和执法行为,确保部门职能的有效履行;其次,加强财政资金监管,推行国库集中支付和政府采购制度,有效减少财政资金被截留挪用和损失浪费,降低政府行政成本,提高财政资金的使用效益和效率;最后,加强民主监督与内部监督力度,充分发挥社会、人大及财政部门内部的监督职能,对财政资金的使用进行全方位、多层次的监督。通过对相关制度的完善与创新,加强对财政支出从预算到执行的全过程监督和管理,提高国民参与和决定公共财政支出的程度,从根本上保证财政支出的公共性。
(作者单位:山东省德州市财政局)
主要参考文献:
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