我国巨灾风险管理模式选择
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作者: 张 丹
提要2008年是个多灾之年，自然灾害的不断频发，使政府和社会各界越来越关心我国建立巨灾风险管理体系。本文通过借鉴国外发达国家成功的巨灾风险管理体系，综合考虑我国的实际情况，提出我国应建立政府和保险公司共同合作的巨灾风险管理体系。
关键词：巨灾风险；政府；保险公司
中图分类号：F840.64文献标识码：A
我国幅员辽阔，自然环境和地质结构都比较复杂，气候多变，是自然灾害较严重的国家。纵观2008年，巨灾风险不断地发生，初步估计已造成直接经济损失10，716.1亿元，近十万人死亡，仅汶川大地震就造成直接经济损失8，451.4亿元，九万多人死亡。2007年全国国民生产总值为246，619亿元，按照2008年预计的9%的增速，2008年的国民生产总值约为268，815亿元，全年因巨灾风险导致的直接经济损失约占GDP的4%，其间接损失更是无法估量。巨灾风险在对国家及人民造成巨大损失的同时，国家各级政府及人民又要对灾后的重建工作投入大量的人、财、物力，严重影响全年规划建设。
像我国这样的发展中国家往往采用被动的灾后融资，在巨灾发生后，通过财政预算重新分配、获取救助等方式获得灾后重建的资金。因此，与发达国家相比，同样的巨灾发生，对我国的打击要远远重于发达国家，一方面这种不可持续性的灾后融资模式通过大额转移支付大大削弱了我国整体经济实力；另一方面该灾后融资模式本身是对深入发展保险业以及创新保险机制的一种阻碍，不利于整个保险业的良性发展。我国巨灾风险管理手段十分单一，无论是十年前的特大洪水，还是2008年发生的冰雪灾害，都是采用政府财政拨款救助为主要手段，社会捐助占有一部分，保险赔偿微乎其微。
综观世界各国的巨灾保险体系，可以把巨灾保险模式归为三类，即国家强制性的巨灾保险模式、以保险公司为主的非强制性巨灾保险模式、政府和保险公司相结合的巨灾保险模式。
以美国为代表的国家主导型巨灾保险模式，它是在国家强大的财力支持下，仅依靠政府的力量就可以对巨灾风险所造成的损失进行赔偿和补偿。此类巨灾保险模式并不适合我国的国情。我国正处于经济快速发展时期，正加快迈进工业化，无论是引导投资，还是基础设施建设，都需要政府财政的大力支持。如果一次巨灾风险所造成的损失全部由国家财力来补偿，将会占用大量的财政支出，严重影响和制约了国家经济及财政支出的整体规划。所以，我国不可能采取全部由政府承担巨灾风险责任的巨灾保险体系。虽然我国不能采取政府承担全部巨灾风险的管理模式，但美国的巨灾风险管理仍存在很多值得我们借鉴的地方。如美国为管理和经营巨灾风险成立专门的联邦保险和减灾局，对全国巨灾风险进行全面的规划和统筹管理；此外，美国还对本国洪水多发地区实行强制购买保险，并且采取了激励措施，鼓励人们购买巨灾保险。这些都是值得我国借鉴的。
与政府全部承担保险责任的巨灾保险体系相对比的就是由保险公司承担全部保险责任的巨灾保险体系。这种巨灾保险体系，政府完全不参与，完全由保险公司承担，但是保险公司通过再保险将巨灾风险进行了最大范围的分散。再保险市场的成熟和强大是此类型巨灾保险得以存在的基础。但是，这种巨灾保险模式仍然不适合我国目前的国情。我国的保险业刚刚起步，整个保险业发展还仅处于初级阶段，同时再保险市场也极其萎缩，保险市场面临供给不足与需求无力的两难境地。在这种情况下，无论是保险市场还是再保险市场都无法面对巨灾风险的冲击。所以，我国也不可能建立由保险公司承担巨灾保险责任的巨灾保险模式。
法国和日本是以政府与保险公司共同合作的巨灾风险管理体系。但这两个国家的巨灾保险体系也存在很大的区别。法国的巨灾风险管理模式是政府对所有保险财产进行再保险，并承担着最后担保人。与法国不同，日本的巨灾风险管理模式把巨灾保险财产分为企业财产和家庭财产两种，政府不对企业财产提供最后的担保，只对家庭财产提供了最后担保。两个国家的巨灾保险都具有借鉴意义，相对来说，日本的巨灾风险管理模式更具有针对性，家庭单位较企业单位，从抗风险能力角度讲，处于相对弱势；日本的巨灾风险管理模式更多的偏向于弱势群体的投保，对于社会稳定具有一定的积极意义。
我国是发展中国家，政府能拿出的财政性巨灾补偿金极为有限；也不可能以征税的方式把巨灾风险的损失均摊到每个人身上；向国际金融机构以贷款的方式缓解内部危机，容易形成外债风险。因此，政府不宜作为唯一的巨灾风险损失承担者。同时，地震、洪水等巨灾风险均属于小概率、高风险事件，其造成的损失即使是全国性的保险公司也难以承受。所以，由商业保险公司全面承保巨灾风险也是不可能的。因此，建立政府与商业保险公司合作的巨灾保险模式，通过前期资金的积累以及政府和保险公司对损失的共同分担，既能解决财政资金短缺减轻政府压力，消除保险公司因巨额赔付产生的倒闭危险，同时又能将政府的立法、税收、监管、行政、补贴等政策性优势与保险公司的技术、人才等商业和市场运作优势相结合，互补短缺，相辅相成。
在我国政府和保险公司共同合作的巨灾保险模式中，政府应着力组建巨灾风险管理机构，根据不同类型的巨灾风险，依据历史上发生该风险的频率、损失情况及所波及范围等多种因素，制定不同巨灾保险的合理费率、免赔额及具体的保险条款，以此规范保险公司经营准则和确定承保范畴，并在此基础上强化完善巨灾风险基础设施等的公共产品，在财政允许的范围内最大限度地减少投保资源的无序以及无效流向，使市场成为巨灾风险承保的最主要机制。
保险公司作为经营巨灾保险的主体，承保过程中可以把巨灾保险作为主险进行扩展，也可以设立专门的巨灾保险。保险公司在承保巨灾保险时，应充分考虑中国人口基数大、人均收入低，作为弱势群体的家庭单位数量的巨大等基本国情，为确保中国社会经济发展的稳定性，可以借鉴日本的巨灾保险模式，把家庭财产保险纳入国家巨灾保险的体系中。保险公司承保的家庭财产巨灾保险必须向政府进行再保险，而企业的财产仍然主要由保险公司经营。保险公司和再保险公司根据自身实力以及对所承保的企业巨灾保险的评估判断，自行选择是否将企业巨灾保险进行国家担保的再保险。如果保险公司和再保险公司认为其所承保的企业巨灾保险完全可以自己经营，则无需向国家进行再保险；如果自身无法承担的企业巨灾保险可以向政府申请再保险。由于家庭相对于企业处于弱势，所以家庭财产巨灾保险的费率和免赔率都会比企业财产巨灾保险的费率和免赔率低一些，这样不仅有利于鼓励人们投保巨灾保险，同时也有利于保险公司经营企业巨灾保险。从国家角度看也可以减轻国家作为最后担保人的财政负担。
实行以保险公司为经营主体，政府为最终支撑的保险机制，一方面可以解放本应投放在基建领域、投资领域、金融领域、消费领域等的财政支出，借以增强国家的整体经济实力；另一方面通过保险公司对涉足投保新领域的探索和机制创新，促进我国保险业行业结构的调整和优化，使保险业发展趋于成熟化，提高国际竞争力。同时，政府还应要求保险公司为巨灾保险提取巨灾保险基金，以用来应对保险公司不能应付承担的巨灾保险，政府充当最后保险人，对保险公司和巨灾保险基金都不能满足赔偿的巨灾风险事件进行最后的赔偿。
（作者单位：河北经贸大学研究生学院）
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