中国农村养老保险制度研究

来源:用户上传      作者: 张　烨

　　提要目前，我国农村养老保险基本是缺失的，而我国农村又恰恰面临着诸如人口老龄化、城市化等带来的养老问题。本文分析我国农村养老保险存在的问题，介绍国外农村养老保险制度，论述建立农村养老保险的必要性，提出建立农村养老保险制度的建议。
　　关键词：农村养老保险；必要性；建议
　　中图分类号：F323.89文献标识码：A
　　
　　一、农村养老保险面临的问题和挑战
　　
　　我国农村养老日益面临越来越多的困境和挑战。主要表现在以下几个方面：
　　1、农村人口老龄化日益严重。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8，811万，占总人口的6.96%，其中农村老年人口为5，938万，占全国老龄总人口的67.4%。预计到2010年，65岁以上人口比例将超过8%。由于农村人口基数大，因而老龄化速度和程度长时期内仍将高于城镇。但是，自建国以来，由于重工轻农形成二元社会保障体制，城市形成了以就业为中心的较为完整的社会保障体系；而农村则形成了以家庭保障为主集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。随着我国的改革开放，二元社会保障制度进一步强化。在城市，为了配合市场体制改革，国家加紧了对城市社会保障制度的改革；而在农村，则由于集体经济的解体，原有的集体保障消失，而新的保障体系尚未建立，农村的生活保障实际上演变为家庭保障。随着人口老龄化的到来，农村老人的养老问题尤显突出。由于大量青壮年人口流向城市，未来农村人口老龄化问题比城市更为严重。
　　2、家庭养老功能弱化。随着社会经济转型加速，城市化率提高，农村人口老龄化的到来，以及计划生育政策的作用，农村家庭结构发生了变化，传统的模式显现出缺陷和弊端。家庭养老功能也明显弱化，主要表现为：1、家庭结构的变化。由原来的多子多福的大家庭转为4-2-1或4-2-2的家庭结构。这类家庭的子女陆续进入婚育期，家庭养老功能弱化的表现越来越突出；2、家庭小型化养老功能弱于大家庭。1982年人口普查农村家庭户规模为4.43人，1990年为3.96人，2000年为3.44人；3、农村青壮年外出务工甚至移居外地的越来越多，导致空巢家庭和独居老人增多，老人的赡养问题难以保证。“父母在，不远游”的古训已经没有约束力；4、观念的改变，与传统养老密切相关的孝道逐渐淡化，使部分人对长辈的孝顺意识减弱，从而危及家庭养老功能。
　　3、土地收入和保障功能弱化。虽然土地在农户家庭生产经营活动中扮演着双重角色，即生产资料和生活资料功能，但因规模小、流动性差和产权不稳定，难以成为促进农民增收的主要来源。
　　我国城市化和工业化的加快发展不可避免地要征用大量的农业用地。我国基本上属于国家垄断土地的一级市场，即在征地过程中，通常是国家先把农民的土地征为国有，再由国家或政府将使用权出让给非农用地单位。国家在征地过程中把价格压得很低，出让价格却很高。作为拥有土地承包权的农民得到的补偿却很少。根据相关资料显示，征地收入分配的比例大致是：农民5～10%，集体25～30%，政府及其机构60～70%。因此，许多被征地的农民因政府采用的单纯“货币补偿”政策而成为无地、无业、无保障的“三无”人员。
　　
　　二、建立农村养老保障制度的必要性
　　
　　1、保障公民社会权利的需要。社会保障作为一项权利是在1948年联合国大会上通过的《世界人权宣言》首次提出的，《宣言》第22条规定，“所有公民，作为社会成员之一，都享有社会保障权。”在1966年联合国通过的《经济、社会、文化权利公约》第11条规定：“本盟约缔约国确认人人有权为自己和家人获得相当的生活标准，其中包括得当的食物、衣物、住房，并有权获得这方面的不断改善。签约国将采取合适步骤确保这个权利的实现。”
　　我国1954年第一部宪法在其第三章《公民的基本权利和义务》中，第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”在1978年、1982年的宪法中，也规定了社会保障方面的内容，并进一步详细规定了受保障的范围。2004年宪法修正案中又加入了“国家建立健全同经济发展相适应的社会保障制度。
　　从国际通行做法和国内外法规来看，公民享有社会保障权，并不以他一定承担某种义务为前提，只有他具有该政治共同体（国家）的成员资格并符合享有特定社会保障的条件（如失业、疾病等），他就可以享有该权利。换言之，应得权利是无条件的，它既不取决于出身和社会地位，也不取决于某些特定的行为举止方式。所以，将享有社会保障定义为公民的基本权利，而不是将其看作是对于公民的某种付出或贡献的报酬。
　　2、缩小社会差距的需要。由于我国收入分配政策的不合理，造成了目前严重的两极分化局面，并且近年有逐步加剧的趋势。自2000年以来，我国基尼系数开始越过0.4的国际警戒线，并连续几年直线上升，2005年、2006年全国居民基尼系数分别达到0.4494、0.4601。世界上一些国家在现代化进程中，都曾出现过“发展风险期”，当一个国家的国内生产总值（GDP）处于人均1，000～3，000美元时，是社会结构深刻变动、矛盾最易激化的时期，如果不能处理好两极分化的问题，极易发生经济和社会的动荡，这就是所谓的“拉美陷阱”。我国2006年度国内人均生产总值已经达到2，042美元，说明我国正处于“拉美陷阱”期，为避免陷入拉美国家的怪圈，中央政府应很好地运用“均贫富”的思想来调节居民的收入分配，其中建立健全社会保障制度是最好的方法。而我国的现实是一方面城里人在享受着“福利陷阱”；另一方面农村绝大多数地区缺乏最基本的养老保险，这一制度的缺失正在放大着贫富的两极分化和社会的不公平程度。所以，无论从道义上还是从维护社会的稳定上，建立农村养老保障制度都是势在必行的。
　　3、促进以“孝”为主的伦理道德的回归。为什么建立农村养老保险制度能够有利于促进传统伦理道德的回归呢？原因有两点：一是阿马蒂亚・森的增强受助人可行能力扩展的思想；二是我国古代的名句“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。前者是阿马蒂亚・森在论述贫困问题时所使用的概念，他认为贫困既是可行能力被剥夺的结果，也是可行能力降低的原因。比如，年老、疾病、残疾会降低获取收入的能力，而收入能力的降低会使收入转化为可行能力变得更加困难。而后者语出《管子―牧民》，管仲这段有关经济发展与精神文明建设的论述很有现实意义，也是本篇论述的以经济（社会保障）促进文明（传统文化的回归）发展的要旨所在。
　　
　　三、建立农村养老保险制度的建议
　　
　　1、基本目标――建立最低养老金制度。为农民建立最低养老金方面，在我国许多经济发达地区已经进行了有益的探索。北京于2008年1月1日开始施行的《北京市新型农村社会养老保险试行办法》第十五条规定：新型农村社会养老保险待遇由个人账户养老金和基础养老金两部分组成。个人账户养老金月领取标准为：个人账户存储额除以国家规定的城镇基本养老保险个人账户养老金计发月数。基础养老金标准全市统一，为每人每月280元。基础养老金所需资金由市、区（县）财政共同筹集，分别列入市、区（县）财政预算。第二十六条规定：市、区（县）财政部门应按劳动保障部门编制的新型农村社会养老保险基金预算安排资金，确保新型农村社会养老保险待遇的按时足额发放。北京新型农村养老保险制度的一大特点就是建立了基础养老金，由财政出资建立的基础养老金不需要个人缴费，而由市区两级财政进行补贴。这一制度正是体现了政府对农民弱势经济地位的补助，改变了养老主要靠个人账户积累的办法，使农民未来养老确实能够得到基本保障。

　　2、过渡目标――建立比照新农合筹资方式的农村养老保险制度。农村新型合作医疗的筹资机制是政府、集体和个人按比例分摊新农合基金。实践证明，这种筹资方式完全正确。据卫生部统计，截至2007年9月30日，全国新农合基金本年度已筹集353．26亿元，其中，中央财政补助资金到位82．05亿元（中央财政实际拨付113．98亿元），地方财政补助资金到位173．53亿元，农民个人缴费94．12亿元（含相关部门为救助对象参合缴费3.00亿元），其他渠道3．56亿元。根据卫生部的统计数字可以看出农民的个人缴费不到筹集基金总额的1/3。即使在经济很不发达的地区，农民缴不起保费的情况也很少有。由此可见，虽然新农合在运行过程中还存在许多不完善的地方，但它的筹资方式还是值得肯定的。
　　参照新农合筹资模式给了我们很大的启示，如果按照这种筹资模式，既能避免社会统筹部分缴费主体的缺失，又使国家和农民的财政负担在可承受的范围，同样会提高农民的参保积极性，也可能出现三年内使参保率达到80%以上的局面。目前，我国一些经济发达地区正在运行的农保模式，大多采取的是类似的模式，即政府、集体和个人三方共同缴费，运行效果比较良好。我们设计的筹资方案是：缴费基数为上年度当地农村平均收入的100%，缴费比例为20%，由财政和个人分别负担10%，财政所缴部分进入社会统筹，个人所缴部分记入个人账户，其中财政负担部分分别由各级财政分摊；参保人所在集体有收入的可以自愿多缴纳，多缴部分完全存入个人账户；退休待遇的领取标准由统筹基金和个人账户基金共同决定，但最低标准不得低于当地最低生活水平的150%。
　　3、长远目标――建立全国统一的养老保险制度。建立全国统一的养老保险制度，是我们建立社会保障体系的长远目标，尽管我国的养老保险事业面临着诸多困难，比如统筹层次低、制度体系分割、社保基金管理等等，但是随着经济社会的进一步发展，城市化水平的进一步提高，农业从业人员的进一步减少，建立统一的养老保险制度的条件将逐步趋于成熟，统一养老保障的目标一定能够实现，使我们国家真正实现人人老有所养，老有所乐。
　　目前，建立全国统一的养老保险体系的条件还不成熟，但不是就对这一制度无所作为。纵观世界各国的社会保障制度，都是从低级的社会救济不断发展，逐步进化到较为高级的福利国家；保障项目也是从单一逐步走向完备；保障水平同样是从保障人们最基本的生存发展到维护人的尊严、提高人的生活质量乃至扩展人的自由。就建立农村养老保险制度而言，最重要的是首先建立以防止老年人贫困为目的的最低养老金，再逐步由国家来主导建立过渡性养老保险制度，待经济发展到一定程度时，建立全国统一的养老保险制度，到那时我国才真正做到了保障每一个人的社会保障权益，城乡二元社会也将消除，从而使人们安居乐业，向“大同社会”目标迈进。
　　（作者单位：中国农业大学继续教育学院）

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